Từ "xé rào" đến "đổi mới lần hai": Thành phố Hồ Chí Minh trong hành trình kiến tạo thể chế phát triển

Nhìn lại 40 năm Đổi mới và những nghị quyết mới của Trung ương, Tiến sĩ Trần Du Lịch, nguyên Viện trưởng Viện Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, đại biểu Quốc hội các khóa IX, XII và XIII, Chủ tịch Hội đồng tư vấn triển khai cơ chế đặc thù của Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng, Việt Nam đang đứng trước một cuộc cải cách thể chế mang tính bước ngoặt – một “Đổi mới lần hai” với trọng tâm là phân cấp, phân quyền và mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển.

Khi thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh trở thành “thí nghiệm sống” của Đổi mới

Phóng viên: Từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh trước và ngay sau Đại hội Đảng lần thứ VI, ông đánh giá như thế nào về vai trò của các mô hình “xé rào” trong việc hình thành tư duy thể chế và đường lối đổi mới kinh tế của Trung ương?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Để đánh giá những đóng góp của Thành phố Hồ Chí Minh trong 40 năm Đổi mới, cần nhìn cả thời kỳ trước “Đổi mới” và giai đoạn sau “Đổi mới”. Tức từ giai đoạn “bung sản xuất” (Năm 1979, Trung ương có nghị quyết TW 6, khóa IV về “bung sản xuất”) đến hình thành đường lối phát triển nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần theo tinh thần Đại hội VI, năm 1986.

Trong giai đoạn 10 năm 1975-1985, dù trong điều kiện quản lý của nền kinh tế hoạch hóa tập trung bao cấp, ở Thành phố Hồ Chí Minh vẫn tồn tại các thành phần kinh tế khác nhau, (giữa thị trường xã hội chủ nghĩa và thị trường phi chính thức). Tình trạng hàng hóa khan hiếm, nhà máy không có nguyên liệu, công nhân thất nghiệp; lương thực không đủ cung cấp cho nhân dân...

Lãnh đạo Thành phố lúc bấy giờ đã dũng cảm thử nghiệm nhiều cơ chế “xé rào” để giải quyết những bế tắc trong sản xuất và đời sống… Thí dụ như trong xí nghiệp quốc doanh cho phép ba loại hoạt động song song: Nhà nước cung cấp nguyên liệu, doanh nghiệp tự xoay xở nguyên liệu “tự sản tự tiêu”; tổ chức đời sống của công đoàn. Quá trình này đã chứng minh sức sống mạnh mẽ của nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần, mà Đại hội VI sau đó chính thức thừa nhận. Thành phố Hồ Chí Minh cùng các địa phương như Long An… trở thành “thí nghiệm sống” để góp phần hình thành mô hình của nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần.

Phóng viên: Sau Đại hội VI và đặc biệt từ khi hoàn thiện khung pháp luật như Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư nước ngoài, những thay đổi đó đã tác động ra sao đến cách Thành phố Hồ Chí Minh vận hành nền kinh tế và mở rộng không gian đổi mới?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Để đối phó với chủ trương tập thể hóa, trên thực tế đã xuất hiện những mô hình tổ chức “trá hình”, như các tổ hợp tác hay hợp tác xã mang danh tập thể nhưng thực chất hoạt động theo cơ chế tư nhân. Chính vì vậy, có thể nói rằng, dù được thừa nhận chính thức hay chưa, thì tại Thành phố Hồ Chí Minh, nền kinh tế nhiều thành phần vẫn luôn tồn tại và vận hành chính thức hay không chính thức với đầy đủ năm thành phần kinh tế.

Chính những thí nghiệm và thực tiễn đó đã góp phần quan trọng vào việc thừa nhận nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần tại Đại hội VI. Không chỉ Thành phố Hồ Chí Minh mà còn có các địa phương khác như Long An, một số tỉnh phía bắc cũng đóng góp vào quá trình này. Đại hội VI chưa trực tiếp nói tới kinh tế thị trường, nhưng đã chính thức thừa nhận nền sản xuất hàng hóa – tức sản xuất để trao đổi – với nhiều thành phần kinh tế, trong đó Thành phố Hồ Chí Minh là điểm nhấn rất rõ nét.

Sau Đại hội VI, đặc biệt từ năm 1991, khi có Luật Doanh nghiệp, các hợp tác xã và tổ sản xuất trá hình đã chuyển thành doanh nghiệp tư nhân chính thức, minh bạch, phát triển nhanh khu vực tư nhân. Đến Đại hội VII, khi xác định mô hình kinh tế Việt Nam: “Nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước” đã tạo động lực cho Thành phố phát triển.

Từ đổi mới, thành phố phát huy vai trò khu vực tư nhân từ sớm. Đầu năm 2000, Thành phố Hồ Chí Minh có giai đoạn chi một đồng đầu tư công của ngân sách, huy động được 10 đồng đầu tư xã hội. Khi chúng ta thừa nhận nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần, nền kinh tế xã hội chủ nghĩa đã tạo ra sức sống cho thành phố cực kỳ mạnh mẽ, và trở thành nơi thúc đẩy cải cách thể chế mạnh mẽ nhất cả nước.

Những thay đổi pháp luật quan trọng như Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp tư nhân, Luật công ty (năm 1991) Luật đầu tư nước ngoài (1988) đã giúp thành phố phát triển khu chế xuất, khu đô thị Phú Mỹ Hưng, xây dựng ngân hàng thương mại cổ phần, trung tâm giao dịch chứng khoán, và huy động vốn đầu tư xã hội để phát triển hạ tầng. Thành phố vận dụng các công cụ của kinh tế thị trường mà vẫn giữ bản chất kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Phóng viên: Những mô hình thí điểm tiêu biểu nào của Thành phố Hồ Chí Minh đã tạo dấu ấn quan trọng trong tiến trình cải cách kinh tế của cả nước?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Đầu năm 1988 khi Luật Đầu tư nước ngoài có hiệu lực, thành phố đã đi đầu trong việc xây dựng thí điểm khu chế xuất vào đầu thập niên 1990. Mô hình Phú Mỹ Hưng với cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” là một thí điểm rất sớm và mang tính đột phá. Năm 1993, sau Nghị định 388 về sắp xếp doanh nghiệp nhà nước, Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương đầu tiên xin thí điểm cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và đạt kết quả tương đối thành công, tiêu biểu như Công ty Cơ điện lạnh và sau đó hai, ba năm, mô hình này mới được nhân rộng ra cả nước.

Từ năm 1993, Thành phố đã đề xuất xây dựng mô hình trung tâm giao dịch chứng khoán. Năm 1996, nhằm huy động nguồn vốn xã hội cho phát triển hạ tầng, thành phố tiếp tục đề xuất thí điểm Quỹ đầu tư phát triển đô thị (HIFU), kết hợp vốn nhà nước với các nguồn lực xã hội. Đến năm 1999, khi chủ trương xã hội hóa trong lĩnh vực giáo dục, y tế được triển khai, thành phố lại là địa phương đi đầu với cách làm mới: ngân sách nhà nước hỗ trợ bù lãi suất, còn các đơn vị vay vốn ngân hàng để đầu tư.

Sau đó là các mô hình nhượng quyền khai thác cho doanh nghiệp cổ phần để thu phí, hoàn vốn nhanh cho ngân sách nhằm tiếp tục đầu tư các công trình khác, bắt đầu từ khoảng năm 2000, với nhiều mô hình triển khai thành công. Tất cả cho thấy Thành phố Hồ Chí Minh đã vận dụng linh hoạt các công cụ của kinh tế thị trường, nhưng vẫn không làm sai lệch bản chất của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, với mục tiêu cao nhất là huy động nguồn lực cho phát triển.

Ngay khi Luật Doanh nghiệp được ban hành, những mô hình hợp tác, liên kết sản xuất-kinh doanh đã có điều kiện phát triển mạnh mẽ. Điển hình như Biti’s, từ nền tảng hợp tác ban đầu đã nhanh chóng xây dựng và phát triển thương hiệu trên thị trường trong nước và quốc tế.

Đối với khu vực kinh tế tư nhân, trước thời điểm mở rộng địa giới hành chính, Thành phố Hồ Chí Minh chiếm khoảng 30% trong tổng số hơn 900.000 doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp của cả nước. Rất nhiều mô hình doanh nghiệp theo từng lĩnh vực đã hình thành và phát triển mạnh trong giai đoạn này. Chẳng hạn, ngành chế biến lương thực-thực phẩm xuất hiện hàng loạt doanh nghiệp lớn, có năng lực cạnh tranh cao. Trong lĩnh vực bất động sản, những tập đoàn tư nhân lớn như Novaland cũng được hình thành và phát triển từ thực tiễn đó.

Đối với khu vực đầu tư nước ngoài (FDI), khi Thành phố Hồ Chí Minh đi đầu trong việc xây dựng khu công nghệ cao, đã thu hút được các tập đoàn công nghệ lớn như Intel, Samsung cùng nhiều doanh nghiệp khác tham gia các ngành công nghệ mới, tạo ra những lĩnh vực sản xuất có giá trị gia tăng cao.

Riêng về chủ trương cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, thành phố cũng đạt được nhiều kết quả tích cực. Vinamilk là một điển hình thành công của quá trình cổ phần hóa. Công ty Cơ điện lạnh (REE) là một trong những doanh nghiệp đầu tiên đăng ký và niêm yết trên thị trường chứng khoán, tạo tiền lệ quan trọng cho cả nước.

Tuy nhiên, nhìn một cách khách quan, khu vực kinh tế tư nhân trong nước vẫn còn nhiều hạn chế. Thứ nhất, số lượng thương hiệu có tầm quốc tế còn rất ít. Thứ hai, chưa có nhiều doanh nghiệp tư nhân Việt Nam nằm trong nhóm các tập đoàn hàng đầu của khu vực Đông Nam Á. Thứ ba, phần lớn vẫn là doanh nghiệp vừa và nhỏ, gặp khó khăn về vốn, công nghệ và thị trường. Đặc biệt, hiện nay còn gần 400.000 hộ sản xuất, kinh doanh trong lĩnh vực công nghiệp-thương mại-dịch vụ, chịu tác động nặng nề sau đại dịch Covid-19.

Mặc dù khu vực kinh tế tập thể được xác định là một trong những thành phần quan trọng và pháp luật đã nhiều lần được sửa đổi, hoàn thiện, nhưng trên thực tế khu vực này vẫn phát triển yếu. Ngoại trừ một số mô hình như Saigon Co.op, phần lớn các hợp tác xã chưa phát triển mạnh như ở một số quốc gia khác. Đây là vấn đề mà chúng ta cần nhìn nhận một cách toàn diện.

Bên cạnh đó, chính sách hỗ trợ cho các nhóm yếu thế trong khu vực kinh tế này vẫn còn hạn chế, hiệu quả chưa cao, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tư duy và cách làm trong thời gian tới.

Thành phố Hồ Chí Minh luôn là nơi tiên phong triển khai các mô hình thực tiễn

Phóng viên: Từ những thực tiễn đó, Trung ương đã có những điều chỉnh thể chế và chính sách gì để tạo dư địa cho Thành phố Hồ Chí Minh tiếp tục phát huy vai trò thí điểm?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Trước thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2001, Trung ương ban hành Nghị định 93 nhằm phân cấp cho thành phố một loạt nội dung, tạo sự năng động cho thành phố. Một năm sau, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 20 cho phép thành phố thí điểm một số vấn đề. Sau 5 năm, Bộ Chính trị kết luận rằng: những nội dung pháp luật chưa quy định hoặc quy định chưa phù hợp nhưng thực tiễn đặt ra thì cho phép Thành phố Hồ Chí Minh tiếp tục thí điểm. Từ đó, thành phố thực sự trở thành nơi thí điểm chính sách, với sự ủng hộ mạnh mẽ của Trung ương về tư duy, quan điểm và định hướng.

Thành phố Hồ Chí Minh vốn có truyền thống năng động, sáng tạo. Đây là nơi hội tụ những người làm ăn, kinh doanh từ khắp mọi miền đất nước, đến lập nghiệp và khẳng định thành công. Chính tinh thần đó là động lực nội sinh quan trọng thúc đẩy sự phát triển của thành phố.

Vì vậy, vai trò của Thành phố Hồ Chí Minh trong mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ngày càng được khẳng định rõ hơn qua các kỳ Đại hội. Năm 2012, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 16; mười năm sau tiếp tục ban hành Nghị quyết 31, nâng cao vị trí, vai trò và cơ chế phát triển cho thành phố. Trên cơ sở đó, Quốc hội ban hành Nghị quyết 98 về cơ chế, chính sách đặc thù cho Thành phố Hồ Chí Minh năm 2023, và mới đây tiếp tục nâng lên Nghị quyết 260/2025/QH15, sửa đổi, bổ sung Nghị quyết 98 về cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, trao quyền lớn hơn cho thành phố, đặc biệt là việc thành lập Khu thương mại tự do (FTZ) thí điểm cơ chế vượt trội, phân cấp mạnh mẽ quản lý, cho phép thành phố giữ 100% nguồn thu từ quỹ đất TOD, và cơ chế thử nghiệm (Sandbox) công nghệ mới để thành phố phát triển nhanh, thu hút đầu tư chiến lược, trở thành nơi thí điểm của cả nước.

Nhìn lại 40 năm Đổi mới, ngoài vai trò là động lực tăng trưởng – với giai đoạn từ 1996 đến khoảng 2010 từng đạt tốc độ tăng trưởng GDP hai con số, đỉnh điểm khoảng 10,2% – Thành phố còn cho thấy sự chuyển đổi mô hình phát triển. Từ năm 2006, việc phát triển chủ yếu dựa vào lao động và vốn đã bộc lộ hạn chế, buộc Thành phố xác định 4 nhóm ngành công nghiệp chủ lực và 9 nhóm ngành dịch vụ chủ lực, lấy chuyển dịch cơ cấu làm trụ cột tăng trưởng.

Thành phố cũng đi đầu trong xây dựng và phát triển khu công nghệ cao, Khu phần mềm Quang Trung, nông nghiệp công nghệ cao, định hướng hình thành các khu y tế kỹ thuật cao và trung tâm tài chính – hướng tới tầm khu vực và quốc tế, dù có mô hình thành công, có mô hình chưa đạt kỳ vọng. Về quản lý đô thị, thành phố đã sớm thí điểm mô hình chính quyền đô thị từ những năm 2006-2010. Ngay cả các vấn đề tồn tại kéo dài như ùn tắc giao thông, chủ trương xây dựng hệ thống đường sắt đô thị cũng đã được quy hoạch và đặt ra từ hơn hai mươi năm trước.

Phóng viên: Những mô hình thực tiễn tại Thành phố Hồ Chí Minh đã đóng góp gì trong việc thúc đẩy thay đổi tư duy thể chế và tạo tiền đề cho các cải cách kinh tế sau đó?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Có thể nói, trong giai đoạn tiền Đổi mới, Thành phố Hồ Chí Minh đã đóng góp những nhân tố thực tiễn quan trọng, cùng với Trung ương hình thành đường lối đổi mới về kinh tế, mà cốt lõi là nền sản xuất hàng hóa nhiều thành phần. Những biện pháp như “xé rào”, giải quyết lương thực không chỉ mang tính tình thế mà còn cho thấy sức sống mạnh mẽ của nền sản xuất hàng hóa trong thực tiễn.

Trong 40 năm Đổi mới, chúng ta thường nhắc tới vai trò của Thành phố Hồ Chí Minh qua các con số như tỷ trọng GDP, ngân sách, công nghiệp, xuất khẩu hay thu hút FDI. Nhưng điều quan trọng hơn là suốt bốn thập kỷ qua, thành phố luôn là nơi đóng góp các mô hình thực tiễn, từng bước hình thành nên mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam hiện nay.

Việt Nam chưa bao giờ có cải cách thể chế đồng bộ như hiện nay

Phóng viên: Vừa qua, Bộ Chính trị ban hành nhiều Nghị quyết, trong đó có bộ tứ trụ cột. Vì sao có thể nói các nghị quyết lần này đã đặt nền tảng cho một cấu trúc thể chế mới, cho phép Nhà nước khai thác hiệu quả các nguồn lực phát triển và mở ra một kỷ nguyên tăng trưởng mới?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Với việc ban hành tám nghị quyết vừa qua, trong đó có bộ tứ trụ cột quan trọng, có thể nói, Việt Nam chưa bao giờ có cải cách thể chế đồng bộ như hiện nay, và chưa bao giờ có chủ trương phân cấp, phân quyền mạnh cho địa phương như vậy. Nếu xét về cải cách thể chế kinh tế, đây là một “đổi mới lần hai”.

Các nghị quyết lần này đã nâng cao vai trò của khu vực kinh tế tư nhân một cách đúng tầm. Đồng thời, các chủ trương mới cũng xác định rất rõ vai trò của Nhà nước và kinh tế nhà nước: Nhà nước phải đứng đúng vai, còn kinh tế nhà nước – trong đó có các tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước – phải cùng Nhà nước thực hiện vai trò kiến tạo phát triển. Đây là một tư duy rất mới so với trước đây.

Trong 40 năm Đổi mới, chúng ta thường nhắc tới vai trò của Thành phố Hồ Chí Minh qua các con số như tỷ trọng GDP, ngân sách, công nghiệp, xuất khẩu hay thu hút FDI. Nhưng điều quan trọng hơn là suốt bốn thập kỷ qua, thành phố luôn là nơi đóng góp các mô hình thực tiễn, từng bước hình thành nên mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam hiện nay.

Tiến sĩ Trần Du Lịch

Bên cạnh đó, Nhà nước hiện đang nắm giữ nhiều nguồn lực quan trọng như đất đai, tài nguyên khoáng sản, không gian trên cao, không gian ngầm dưới mặt đất, cũng như không gian số. Trong bối cảnh hiện nay, việc khai thác hiệu quả không gian ngầm, không gian trên cao và không gian số là xu thế tất yếu, nhưng trước đây chúng ta chưa có một hệ thống thể chế đủ đầy để phát huy hết những lợi thế này.

Việc ban hành Nghị quyết 260 vừa qua cho thấy mức độ phân cấp, phân quyền cho Thành phố Hồ Chí Minh là chưa từng có tiền lệ. Đây chính là nền tảng thể chế quan trọng cho một kỷ nguyên phát triển mới. Tôi cũng đánh giá rất cao Nghị quyết 79, bởi lần đầu tiên vai trò của doanh nghiệp nhà nước được xác định một cách rõ ràng: doanh nghiệp nhà nước là công cụ để Nhà nước xử lý những khuyết tật của thị trường, đồng thời cùng Nhà nước kiến tạo phát triển.

Phóng viên: Nhìn về tương lai, theo ông, cải cách thể chế kinh tế hiện nay cần tập trung đột phá ở điểm gì để vừa phát huy vai trò thị trường, vừa nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nước?

Tiến sĩ Trần Du Lịch: Hiện nay, cải cách thể chế đang được triển khai theo định hướng đã nêu, với bộ tứ trụ cột và đặc biệt là việc rà soát, sửa đổi toàn bộ hệ thống pháp luật, cùng với chủ trương phân cấp, phân quyền mạnh mẽ theo tư duy chỉ đạo: địa phương biết làm, dám làm và chịu trách nhiệm. Về mặt chủ trương, có thể nói cải cách thể chế đã đáp ứng được yêu cầu đặt ra trong việc cải thiện môi trường đầu tư và kinh doanh.

Tuy nhiên, vấn đề then chốt hiện nay là làm thế nào để các chủ trương đó thực sự đi vào cuộc sống. Điều này phụ thuộc rất lớn vào vai trò và hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương hai cấp, từ năng lực thực thi chính sách đến khả năng cung cấp dịch vụ hành chính công một cách hiệu quả. Trước đây, chúng ta thường nói đến cơ chế “xin-cho”, địa phương phải xin Trung ương. Còn hiện nay, khi đã được giao quyền thì địa phương phải tự chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện. Đây là bước tiến rất lớn, nhưng cũng là thách thức không nhỏ vì khi tự quyết, tự chịu trách nhiệm thì khó hơn rất nhiều.

Thứ hai, về kinh tế đối ngoại, chúng ta đã có Nghị quyết 59 và hiện nay Việt Nam đã tham gia 16 hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, cả song phương và đa phương. Nhờ đó, kim ngạch xuất khẩu tăng rất mạnh, đến năm 2025 đã đạt trên 470 tỷ USD. Tuy nhiên, như Tổng Bí thư đã nhiều lần nhấn mạnh, ở nhiều ngành, nhiều lĩnh vực – đặc biệt là ngành điện tử – tỷ lệ nội địa hóa còn thấp, giá trị gia tăng thực sự đóng góp cho nền kinh tế chưa tương xứng với quy mô kim ngạch xuất khẩu. Vì vậy, mô hình tăng trưởng trong thời gian tới cần chuyển mạnh sang mục tiêu then chốt là phát triển công nghiệp hỗ trợ, chủ động nguồn nguyên liệu và sản xuất trong nước, đồng thời đa dạng hóa nguồn cung nguyên liệu, nhất là đối với các ngành dệt may và da giày.

Đối với khu vực kinh tế tư nhân, mặc dù đã có Nghị quyết 68, nhưng song song với đó, chính sách thu hút FDI, đặc biệt là thu hút nhà đầu tư chiến lược, cần được thiết kế theo hướng đặt ra yêu cầu rõ ràng: nhà đầu tư chiến lược phải là đối tác đồng hành cùng Nhà nước trong kiến tạo phát triển. Không thể chỉ thu hút “đại bàng” đến làm tổ rồi đứng tách biệt, mà phải tạo được cả một hệ sinh thái doanh nghiệp xung quanh. Phải hình thành được những “cánh đồng” công nghiệp với nhiều doanh nghiệp vệ tinh, nhiều chuỗi liên kết, thì nền kinh tế mới có thể phát triển bền vững, chứ không thể trông chờ vào sự phát triển tự phát.

Xin cảm ơn Tiến sĩ Trần Du Lịch!