Kết quả giám sát, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, nợ đọng vốn và chống thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản

Căn cứ Luật hoạt động giám sát của QH, thực hiện Nghị quyết của QH về Chương trình giám sát năm 2004, ngày 18-6-2004, Ủy ban Thường vụ QH đã có Nghị quyết số 713/NQ-UBTVQH 11 về thành lập Ðoàn giám sát "Việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch đầu tư theo ngành và vùng lãnh thổ trong cả nước, kết quả khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, tình hình nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản, hiệu quả thấp và chống thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản". Ðoàn giám sát do Phó Chủ tịch QH Trương Quang Ðược làm Trưởng đoàn. Phạm vi giám sát gồm: Công tác đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) bằng nguồn vốn Nhà nước (vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước và vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA) từ năm 2001 đến nay, trong đó tập trung giám sát những hạn chế, yếu kém đang là những vấn đề bức xúc trong đầu tư XDCB được Ðảng, Quốc hội, Chính phủ, cử tri cả nước và dư luận xã hội quan tâm.

Ðánh giá tổng quát kết quả đầu tư xây dựng cơ bản trong thời gian qua, đặc biệt từ năm 2001 đến nay

Trên cơ sở các báo cáo của Chính phủ và của các bộ, ngành, cơ quan trung ương, các địa phương, kết quả khảo sát thực tế, Ðoàn giám sát đã đánh giá và nhấn mạnh một số kết quả cơ bản sau đây:

Thứ nhất, đầu tư XDCB góp phần phát triển nhanh kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước trong thời gian qua đã tập trung đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kinh tế - xã hội. Kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kinh tế - xã hội ngày càng được phát triển, hoàn thiện, thay đổi diện mạo của nhiều địa phương trong cả nước. Tốc độ và quy mô tăng đầu tư XDCB góp phần quan trọng vào tốc độ tăng GDP hằng năm, tăng cường tiềm lực nền kinh tế, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.

Thứ hai, đầu tư XDCB góp phần quan trọng  chuyển  dịch  cơ  cấu  kinh  tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tăng đáng kể năng lực sản xuất mới.

Trong những năm qua, công tác XDCB tập trung vào những mục tiêu quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng dần tỷ trọng ngành công nghiệp, xây dựng; tăng dần và cơ cấu lại ngành dịch vụ; giảm dần tỷ trọng ngành nông, lâm nghiệp. Trong từng ngành cũng tiếp tục có sự chuyển dịch về cơ cấu. Nhiều dự án, công trình hoàn thành đi vào sử dụng đã tăng thêm năng lực sản xuất cho nền kinh tế.

Thứ ba, nguồn vốn đầu tư XDCB từ Nhà nước thực sự có vai trò chủ đạo, dẫn dắt, thu hút và làm cho các nguồn vốn của xã hội được huy động cho đầu tư phát triển không ngừng tăng nhanh hằng năm và ngày càng đa dạng.

Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội và tăng lên qua các năm. Trong khi vốn đầu tư của Nhà nước tiếp tục là nguồn chủ lực chiếm 54,9%, thì các nguồn vốn khác đã tăng nhanh, vốn đầu tư nước ngoài chiếm 17,4%; vốn dân cư và tư nhân chiếm 25,7%; vốn huy động khác chiếm 2%, tính chung nguồn lực trong xã hội dành cho đầu tư phát triển, đặc biệt từ năm 2001 đến nay tăng khá.

Thứ tư, quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản có một số mặt tiến bộ hơn những năm trước.

Việc sửa đổi, bổ sung các quy chế về quản lý đầu tư, xây dựng, đấu thầu đã tạo khung pháp lý hoàn thiện hơn về đầu tư XDCB. Công tác chỉ đạo, điều hành lập và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch được quan tâm. Cơ chế quản lý đầu tư được cải tiến một bước theo hướng tăng cường phân công, phân cấp cho các bộ, ngành và địa phương. Tính công khai, minh bạch, công bằng, hợp lý trong việc phân bổ vốn đầu tư XDCB theo Luật NSNN mới đã có những chuyển biến.

Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các cơ quan chức năng của Chính phủ, công tác giám sát của các cơ quan dân cử đối với đầu tư XDCB bước đầu phát huy hiệu quả trong việc phát hiện yếu kém, tiêu cực, góp phần hạn chế và khắc phục những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác XDCB còn nhiều hạn chế, yếu kém, làm ảnh hưởng sự phát triển nhanh, có chất lượng và bền vững của nền kinh tế, xã hội. Qua ý kiến của cử tri trong cả nước, qua làm việc với các bộ, ngành, địa phương và qua giám sát thực tế cho thấy, các ngành, các cấp đều thống nhất với nhận định 4 hạn chế, yếu kém chủ yếu trong công tác đầu tư XDCB như sau:

Một là, chất lượng quy hoạch, kế hoạch đầu tư chưa cao, chưa đồng bộ, quy hoạch, kế hoạch theo ngành chưa gắn chặt chẽ với vùng, địa phương, tình trạng đầu tư dàn trải diễn ra phổ biến.

Hai là, lãng phí, thất thoát trong đầu tư XDCB còn lớn.

Ba là, nợ đọng vốn đầu tư XDCB ở mức cao, kéo dài.

Bốn là, hiệu quả đầu tư thấp.

Những hạn chế, yếu kém chủ yếu trên đây đang là vấn đề bức xúc trong dư luận xã hội và đã được cử tri cả nước nhiều lần kiến nghị tại các kỳ họp của Quốc hội.

Thực trạng của những hạn chế,yếu kém trong quy hoạch, kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản

Về quy hoạch, kế hoạch

Quy hoạch phát triển của nhiều ngành chất lượng chưa cao hoặc chậm được phê duyệt. Chưa gắn kết chặt chẽ quy hoạch phát triển ngành với vùng và địa phương. Quy hoạch chưa sát với thực tế, chồng chéo, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa chú trọng thỏa đáng yếu tố môi trường và xã hội.

(1) Quy hoạch phát triển hệ thống cảng biển, sân bay là cần thiết, nhưng việc bố trí nhiều sân bay, bến cảng ở các vùng, địa phương quá gần nhau mà chưa tính hết sự gắn kết trong khai thác hiệu quả tổng hợp kết cấu hạ tầng các loại hình vận tải hiện có, chưa phù hợp khả năng phát triển kinh tế và nguồn vốn đầu tư. Nhiều đường bay nội địa, nhiều cảng biển và cảng sông bị lỗ, phải tăng phí qua cảng, trong khi đó yêu cầu của hội nhập, cạnh tranh phải giảm chi phí, đạt hiệu quả ở các khâu và ở tổng thể nền kinh tế.

(2) Trong ngành công nghiệp, còn có tình trạng quy hoạch  ngành chưa thống nhất với quy hoạch vùng, địa phương. Một số dự án không nằm trong quy hoạch ngành vẫn được các địa phương phê duyệt.

Quy hoạch phát triển các khu, cụm công nghiệp ở các địa phương thời gian qua có phần tràn lan và chưa được tính toán kỹ, cân đối các mặt; nhiều địa phương chưa phối hợp tốt với các bộ, ngành trong việc xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển các khu, cụm công nghiệp; xử lý chưa tốt giữa quy hoạch trong khu công nghiệp (KCN) với ngoài hàng rào KCN. Có những KCN hình thành nhưng khả năng thu hút đầu tư rất thấp, đã qua nhiều năm mà tỷ lệ diện tích đã có dự án đầu tư rất nhỏ. Ở không ít KCN, quy hoạch sản xuất không gắn với quy hoạch xây dựng nhà ở cho công nhân làm phát sinh nhiều vấn đề xã hội; việc quy hoạch nhiều nhà máy trong đô thị dẫn đến quá tải nay phải có kế hoạch di chuyển sang địa phương khác. Ở nhiều địa phương, nhiều nhà máy được xây dựng nhưng chưa quan tâm đúng mức đến xử lý chất thải, dẫn đến môi trường bị ô nhiễm nghiêm trọng.

(3) Trong ngành nông nghiệp, không ít trường hợp, quy hoạch đầu tư nhà máy chế biến lương thực, thực phẩm, rau quả chưa gắn kết hoặc không phù hợp vùng nguyên liệu và thị trường. Một số nhà máy xây dựng xong nhưng không có đủ vùng nguyên liệu, hoạt động cầm chừng hoặc phải di chuyển đi địa phương khác, gây tốn kém, lãng phí. Ðầu tư mía đường là một điển hình.

(4) Ngành thủy sản còn thiếu nhiều quy hoạch, một số quy hoạch chậm được xây dựng, thời gian kéo dài nhiều năm, có dự án quy hoạch xây dựng 10 năm, không còn ý nghĩa định hướng của quy hoạch, dẫn đến tình trạng phát triển tự phát. Quy hoạch cảng cá cũng có sự bất hợp lý trong lựa chọn địa điểm đầu tư tại một số địa phương, gây lãng phí, hiệu quả thấp.

(5) Trong lĩnh vực thương mại và dịch vụ du lịch: một số địa phương quy hoạch phát triển và xây dựng chợ chưa gắn với khu dân cư, cho nên chợ xây xong sử dụng rất hạn chế. Quy hoạch và đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng du lịch chưa tập trung cao vào những khu du lịch có tiềm năng lớn của cả nước, còn vướng mắc với quy hoạch khai thác tài nguyên, khoáng sản, đã hạn chế khai thác lợi thế và việc thực hiện chương trình quốc gia về du lịch.

(6) Quy hoạch phát triển đô thị, khu dân cư, hạ tầng xã hội ở các tỉnh, thành phố thiếu đồng bộ, triển khai chậm, chưa theo kịp tốc độ đô thị hóa. Hiện chỉ có 15% số thành phố có quy hoạch xây dựng chi tiết được duyệt. Ở các thành phố lớn, thực chất vẫn chưa có quy hoạch giao thông công cộng một cách đồng bộ. Ở các đô thị chưa phối hợp tốt giữa các ngành giao thông công chính, bưu chính - viễn thông, điện lực, làm cho hạ tầng giao thông thường xuyên bị đào xới, hư hại, gây lãng phí lớn và ảnh hưởng sức phát triển đô thị, kéo dài tình trạng ách tắc, gia tăng tai nạn giao thông. Hệ thống bệnh viện của trung ương và các tỉnh, thành phố lớn quá tải, chậm được khắc phục. Các địa phương đều đầu tư xây dựng Ðài truyền hình, nhưng thời lượng sử dụng và chương trình, nội dung rất hạn chế. Nhiều địa phương xây dựng trụ sở làm việc lãng phí. Ðã và đang có xu hướng nhiều địa phương trình Chính phủ cho xây dựng trường đại học, trong khi năng lực đào tạo và nhu cầu sử dụng của địa phương và khu vực chưa được tính toán kỹ cho trước mắt và lâu dài.

Về tình trạng đầu tư dàn trải

Số dự án, công trình sử dụng vốn đầu tư trong cân đối NSNN tăng lên qua các năm, không tương xứng tốc độ tăng của vốn đầu tư; nhiều dự án công trình được phê duyệt không dựa vào khả năng cân đối nguồn vốn, chưa đủ thủ tục cũng được ghi vốn; việc triển khai thực hiện dự án, công trình kéo dài, không theo kế hoạch, khối lượng đầu tư dở dang nhiều.

(1) Ðầu tư dàn trải ngay trong kế hoạch hằng năm. Năm 2001 có 6.942 dự án; năm 2002: 7.605 dự án; năm 2003: 10.596 dự án và năm 2004 lên tới 12.355 dự án. Số vốn bố trí cho một dự án, nhất là dự án nhóm B và nhóm C hằng năm rất nhỏ, không đủ và không khớp giữa kế hoạch đầu tư và kế hoạch vốn.

(2) Sự dàn trải trong đầu tư XDCB còn thể hiện trong bố trí kế hoạch vốn đầu tư cho các dự án chưa đủ thủ tục đầu tư. Chỉ tính riêng các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn cân đối NSNN do trung ương quản lý, năm 2001 có 357 dự án thiếu thủ tục đầu tư; năm 2002 có 598 dự án; năm 2003 có 365 dự án và năm 2004 có 377 dự án. Nhiều dự án khởi công chỉ có quyết định đầu tư, chưa có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán.

Trong hai năm 2003 và 2004, có 148 dự án đầu tư thuộc Bộ Giao thông vận tải và Bộ NN và PTNT sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, nhưng đến tháng 6-2004 vẫn còn 32 dự án chưa được phê duyệt quyết định đầu tư; 84 dự án chưa được phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán.

(3) Do bố trí quá nhiều dự án, công trình không tương xứng nguồn vốn đầu tư cho nên thi công kéo dài, khối lượng đầu tư dở dang nhiều. Theo quy định, dự án nhóm B phải hoàn thành trong 4 năm, nhóm C hoàn thành trong 2 năm, nhưng đến năm 2004, cả nước có 1.433 dự án thuộc nhóm B và C quá thời gian quy định (trong đó 250 dự án nhóm B bố trí kéo dài quá 4 năm, 1.180 dự án nhóm C bố trí kéo dài quá 2 năm) với tổng mức đầu tư 24.014 tỷ đồng, trong đó trung ương quản lý 257 dự án với tổng mức đầu tư 10.439 tỷ đồng; địa phương quản lý 1.176 dự án với tổng mức đầu tư 13.557 tỷ đồng, nhưng đến nay mới bố trí vốn bằng 47,1% tổng mức đầu tư. Năm 2002, số dự án, công trình đầu tư dở dang chiếm 67,5% (4.279/6.343 dự án) và năm 2003 chiếm 63,1% (1.077/1.706) tổng số dự án tại các bộ, ngành, địa phương được kiểm toán.

Về thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB

(1) Qua kết quả kiểm tra, thanh tra, kiểm toán những dự án đầu tư XDCB trong các năm 2002, 2003 và đầu năm 2004 cho thấy, tình trạng thất thoát, lãng phí xảy ra ở các dự án đầu tư, các ngành và các địa phương.

Năm 2002, Thanh tra Chính phủ thanh tra 17 dự án lớn, số sai phạm về kinh tế và tài chính được phát hiện chiếm 13,59% tổng giá trị vốn được kiểm tra; năm 2003, thanh tra 14 dự án, số sai phạm về kinh tế và tài chính được phát hiện chiếm 19,1% số vốn được thanh tra. Trong năm 2002 và 2003, các bộ, ngành, địa phương thanh tra 2.518 dự án, phát hiện sai phạm bằng 1,57% số vốn được thanh tra. Trong các năm 2002, 2003 và 6 tháng đầu năm 2004, Kiểm toán nhà nước đã kiểm toán 648 dự án, phát hiện sai phạm 2,6% giá trị được kiểm toán.

(2) Tình trạng lãng phí, thất thoát còn thể hiện trong các dự án sử dụng các nguồn vốn tín dụng ưu đãi, nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, công trái giáo dục và nguồn vốn ODA cho vay lại.

Nguồn vốn công trái giáo dục bố trí cho mục tiêu kiên cố hóa trường học giải ngân quá chậm, đến 31-8-2004 mới giải ngân 1.436 tỷ đồng trên tổng số vốn huy động từ năm 2003 là 2.578 tỷ đồng, đạt 55,7%. Một số địa phương chưa khẩn trương giao kế hoạch chi tiết cho các chủ đầu tư để thực hiện dự án.

Triển khai dự án và giải ngân nguồn vốn ODA chậm (tính chung đến cuối năm 2003, khoảng 36% vốn ODA  được giải ngân) và bố trí vốn đối ứng không đủ, đã làm tăng chi phí, nhất là chi phí đền bù giải phóng mặt bằng.

(3) Tình trạng lãng phí còn xảy ra trong các dự án thuộc nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước, như đầu tư xây dựng trụ sở, mua sắm thiết bị, xe ô-tô không đúng quy định của Nhà nước, không tương xứng kết quả sản xuất, kinh doanh hoặc đầu tư làm thất thoát lớn trong một số tổng công ty như báo chí đã nêu.

(4) Ðối với các dự án, công trình cụ thể, tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB xảy  ra trong các giai đoạn của quá trình đầu tư.

- Nhiều dự án, công trình không được tính toán kỹ, chất lượng thẩm định thấp, trong quá trình thực hiện đầu tư phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần, mất thêm chi phí, làm tăng tổng mức đầu tư một cách không hợp lý.

- Nhiều dự án, công trình tuy chủ trương đầu tư đúng, nhưng quyết định đầu tư vào thời điểm không thích hợp, chậm so với yêu cầu đầu tư, thủ tục rườm rà, trong khi giá vật tư, nguyên liệu tăng, bố trí không đủ vốn theo tiến độ, kéo dài thi công, gây lãng phí lớn.

- Ðầu tư thiếu tập trung, không đồng bộ, công trình dở dang. Không ít dự án, công trình gặp khó khăn trong giải phóng mặt bằng, đền bù làm cho tiến độ triển khai chậm. Một số dự án chi phí đền bù giải phóng mặt bằng quá lớn, vượt nhiều so với dự toán, thậm chí lớn hơn vốn đầu tư xây dựng công trình.

- Tình trạng lãng phí, thất thoát do vi phạm quy định của pháp luật về đấu thầu diễn ra với nhiều hình thức, ở các khâu trong quy trình đấu thầu như "thông đồng", "móc ngoặc", "chạy thầu", "vây thầu", "quân xanh, quân đỏ"... để được trúng thầu. Các sai phạm trong quá trình đấu thầu thường là: hưởng chênh lệch do bán thầu, nhượng thầu, thu phí nhà thầu phụ sai chế độ, điều chỉnh giá trúng thầu sai quy định, bỏ thầu quá thấp sau đó tạo cớ điều chỉnh, bổ sung, kéo dài thời gian thi công,  hưởng lợi từ việc nhượng thầu trái phép.

- Tình trạng thất thoát còn diễn ra trong quá trình mua bán vật tư, tạo chênh lệch về đơn giá vật tư mua vào so với quyết toán hoặc chênh lệch giá vật tư theo dự toán và thiết kế; thi công thiếu khối lượng, vật tư không đúng chủng loại  làm giảm chất lượng công trình; không quyết toán đúng thời hạn, chậm phê duyệt quyết toán vi phạm quy định về bảo hành công trình.

Một số dự án, công trình bị thất thoát lớn do tham nhũng vụ việc phải khởi tố hình sự; cán bộ quản lý bị xử lý kỷ luật, truy tố trước pháp luật trong thời gian qua đã hoặc sẽ được công khai trước công luận.

Cần nói thêm là báo cáo của các bộ, ngành và địa phương về số liệu thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB còn ở mức độ rất hạn chế. Các số liệu nêu trong văn bản này chủ yếu căn cứ vào công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, còn trên thực tế khó định lượng một cách chính xác số liệu về lãng phí, thất thoát. Tuy những con số nói trong báo cáo chi tiết và phụ lục chưa đủ để khẳng định tỷ lệ thất thoát, lãng phí 20-30% mà dư luận xã hội hoặc một số chuyên gia đã phát biểu, nhưng cũng đủ để thấy tính chất rất nghiêm trọng của tình hình.

Về nợ đọng vốn đầu tư XDCB

Số nợ đọng vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn Nhà nước ở mức cao, kéo dài, vẫn tiếp diễn và có xu hướng tăng.

Theo tổng hợp chưa đầy đủ, tổng số nợ vốn đầu tư XDCB có liên quan nguồn vốn NSNN đến hết năm 2003 là 11.000 tỷ đồng; trong đó, khối các bộ, ngành trung ương nợ 3.500 tỷ đồng, khối các tỉnh, thành phố nợ 7.500 tỷ đồng. Ðáng chú ý có những địa phương nợ lớn, số nợ gấp nhiều lần vốn đầu tư XDCB trong kế hoạch. Một số địa phương chưa sử dụng hết vốn XDCB trong kế hoạch, nhưng vẫn vay để đầu tư và mức vay vượt cao so với quy định cho phép.

Ngoài tình trạng nợ đọng vốn đầu tư có liên quan nguồn vốn từ NSNN, nợ đọng lớn và kéo dài còn xảy ra ở các dự án, công trình sử dụng các nguồn vốn đầu tư khác. Tính đến 31-12-2003 đã có 1.551 dự án nợ quá hạn vốn vay của Quỹ Hỗ trợ phát triển, với tổng số nợ hơn 1.185 tỷ đồng. Tính đến ngày 30-6-2004, số nợ quá hạn vốn XDCB 5 ngân hàng thương mại nhà nước 1.344 tỷ đồng. Tình  hình này đã gây khó khăn cho cả các tổ chức tín dụng và các đơn vị thi công, chiếm dụng vốn lẫn nhau, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, việc làm và đời sống người lao động.

Tình hình báo cáo không đầy đủ số nợ tồn đọng vốn đầu tư XDCB gây khó khăn cho việc tổng hợp, phân loại và xử lý các khoản nợ.

Về hiệu quả đầu tư xây dựng cơ bản thấp

Hiệu quả đầu tư thấp thể hiện cả ở tầm vĩ mô của nền kinh tế và ở tầm vi mô của từng dự án, công trình, hạng mục công trình thuộc các bộ, ngành, địa phương.

Trong những năm qua, đầu tư XDCB mới chủ yếu góp phần phát triển kinh tế  xã hội theo chiều rộng, chưa tạo được bước chuyển tích cực về chất lượng tăng trưởng, chi phí trung gian cao, giá trị tăng thêm còn ít, chưa có tác động mạnh đến phát triển bền vững, bảo vệ môi trường, kiến trúc và cảnh quan đô thị. Ðầu tư XDCB trong các chương trình mục tiêu cũng chưa đạt kết quả cao.

Hiệu quả đầu tư thấp là hệ quả của tình trạng quy hoạch, kế hoạch ngành, chưa gắn kết chặt chẽ với vùng, địa phương, chất lượng thấp, đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí và nợ đọng vốn đầu tư XDCB, dự án hoàn thành nhưng công suất sử dụng thấp, một số nhà máy xây dựng xong nhưng không có nguồn nguyên liệu cho "đầu vào" và khó khăn ở "đầu ra", lỗ lớn trong kinh doanh. Ðiển hình là triển khai chương trình mía đường, chương trình đánh bắt cá xa bờ, hình thành quá nhiều khu, cụm công nghiệp, cảng biển, sân bay, nhiều cơ sở chế biến rau quả, nông sản thực phẩm nhưng không cân đối với vùng nguyên liệu.

Kết quả khắc phục những hạn chế, yếu kém trong đầu tư XDCB

Bức xúc từ thực tế và dư luận xã hội, những năm gần đây, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo và tổ chức Hội nghị triển khai, chấn chỉnh công tác quy hoạch, kế hoạch và quản lý vốn đầu tư XDCB Nhà nước như đã nêu trong báo cáo của Chính phủ.

Qua giám sát thực tế, có một số vấn đề nổi lên như sau:

1- Các văn bản chỉ đạo, điều hành của Chính phủ có tác dụng nhắc nhở, cảnh báo là chủ yếu. Trong thực tế mới tập trung vào xử lý nợ tồn đọng XDCB thuộc trách nhiệm quản lý trực tiếp của trung ương. Các bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã có sự quan tâm việc rà soát, xử lý đầu tư dàn trải, nợ tồn đọng vốn XDCB; nhưng rà soát là chính, còn xử lý rất hạn chế, công trình dở dang, chuyển tiếp còn nhiều. Số dự án, công trình chưa đủ thủ tục quyết định đầu tư vẫn được bố trí vốn, vẫn triển khai thi công còn diễn ra ở không ít bộ, ngành, địa phương.

2- Năm 2004, việc chấn chỉnh những hạn chế trong công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư và XDCB trong những năm trước đây chưa làm được nhiều. Việc phê duyệt thêm một số quy hoạch vùng, ngành vẫn theo quy định và cách thức làm cũ là chủ yếu. Bước đầu có phân cấp nghiên cứu, phê duyệt quy hoạch cho một số bộ quản lý ngành.

3- Kết quả khắc phục yếu kém, tồn tại trong các khâu điều tra cơ bản, thiết kế và dự toán, tư vấn, thẩm định, thi công, nghiệm thu, thanh quyết quán bằng việc quy định những chế định cụ thể, kiểm tra và xử lý còn rất hạn chế, chưa tạo ra bước chuyển căn bản trong các khâu trong quy trình đầu tư XDCB nói trên.

4- Công tác kiểm tra, thanh tra chưa được tiến hành đủ về diện, chất lượng thấp, mức độ sai phạm và kết quả xử lý chưa có sức thuyết phục cao trong xã hội.

Những yêu cầu đặt ra đối với công tác đầu tư XDCB trong thời gian tới

Căn cứ thực trạng, nguyên nhân của các hạn chế, yếu kém trong quy hoạch, kế hoạch XDCB và quản lý đầu tư XDCB đã nêu ở trên, xin kiến nghị với Quốc hội yêu cầu Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ chủ yếu dưới đây để lập lại trật tự, kỷ cương trong đầu tư XDCB:

1- Áp dụng cơ chế, giải pháp mạnh trong quản lý dự án đầu tư XDCB.

(1) Cơ chế và giải pháp quan trọng trong quản lý dự án đầu tư XDCB là làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tập thể trong từng khâu như chủ đầu tư, chủ dự án, tư vấn, thiết kế, nhà thầu, thẩm định, nghiệm thu thanh toán, quyết toán.

- Áp dụng rộng rãi cơ chế đấu thầu lựa chọn chủ dự án, chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu, thẩm định dự án. Những chủ thể được chọn phải chịu trách nhiệm từng khâu, từng việc trong quá trình triển khai dự án.

- Tổ chức, sắp xếp lại các nhà thầu trong nước đủ mạnh để nâng cao năng lực cạnh tranh trong cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế (cả vốn và năng lực thi công); khắc phục tình trạng có quá nhiều nhà thầu phụ, bán đi, bán lại thầu cho nhau. Có chế tài kiểm soát chặt chẽ, xử lý nghiêm khắc tiêu cực trong đấu thầu, bỏ giá thầu thấp quá bất hợp lý.

(2) Chính phủ giao cho các địa phương có khối lượng nợ đọng vốn XDCB rà soát kỹ, xác định đúng số vốn nợ đọng, lập kế hoạch cụ thể và nghiêm túc thực hiện kế hoạch dành vốn XDCB hằng năm và sử dụng một phần vượt thu ngân sách địa phương để thanh toán tồn đọng từ năm 2004 đến 2007, hằng năm báo cáo với Quốc hội. Có thể áp dụng một số hướng xử lý:

- Ðối với các dự án có trong quy hoạch, kế hoạch được duyệt do vượt tiến độ dẫn đến nợ đọng vốn đầu tư XDCB, thì thực hiện giám sát đánh giá đầu tư, sau đó bố trí vốn để xử lý theo lộ trình trong phạm vi tổng dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

- Ðối với các dự án không có trong quy hoạch, nhưng với yêu cầu bức thiết và có kế hoạch được duyệt do vượt tiến độ dẫn đến nợ đọng vốn đầu tư XDCB thì căn cứ vào tình hình cụ thể từng năm, Chính phủ dành một phần vượt thu ngân sách trung ương để xử lý cho thích hợp theo thẩm quyền.

- Ðối với các dự án không có trong quy hoạch, không có kế hoạch, không phải là dự án cấp thiết, bất khả kháng mà có khối lượng nợ đọng vốn đầu tư XDCB thì kiên quyết đình chỉ thi công và xem xét về trách nhiệm cá nhân và tự lo nguồn để thanh toán nợ và giải quyết hậu quả.

(3) Từ năm 2005, có chế tài về trách nhiệm cá nhân. Chấn chỉnh việc tạm ứng vốn ngân sách và vay Kho bạc Nhà nước để đầu tư XDCB.

(4) Siết chặt kỷ cương trong bộ máy nhà nước, nâng cao trách nhiệm và thẩm quyền của chủ đầu tư. Bố trí nhân sự ban quản lý dự án phải đủ năng lực để quản lý, điều hành dự án. Chú trọng nâng cao phẩm chất của cán bộ, công chức đảm trách từng khâu của quy trình đầu tư XDCB.

2- Nâng cao chất lượng, tầm nhìn dài hạn, tính đồng bộ, tính pháp lý trong công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư XDCB

- Rà soát lại toàn bộ quy hoạch bao gồm quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ, tỉnh, thành phố trực thuộc T.Ư, quy hoạch lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu để điều chỉnh, bổ sung gắn với mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, trên cơ sở đó loại bỏ những quy hoạch có tính khả thi thấp, quy hoạch "treo". Bảo đảm tính linh hoạt phù hợp cơ chế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế trong công tác quy hoạch. Quy hoạch phải có tầm nhìn dài hạn, đề cao tính liên vùng, khắc phục tình trạng khép kín trong địa giới hành chính tỉnh, thành phố. Chính phủ sớm ban hành Nghị định về quy hoạch hoặc chỉ đạo soạn thảo Pháp lệnh về quy hoạch đầu tư XDCB.

- Phân cấp, phân nhiệm cụ thể, rõ ràng gắn với quyền và trách nhiệm trong công tác quy hoạch giữa Bộ Kế hoạch và Ðầu tư với các bộ quản lý ngành, các tỉnh, thành phố; phải rõ vai trò "nhạc trưởng" của Bộ Kế hoạch và Ðầu tư và trách nhiệm của các bộ, địa phương.

- Có quy định pháp lý về việc các bộ, ngành, địa phương khi xây dựng và quyết định kế hoạch đầu tư phải tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đã được cơ quan, cấp có thẩm quyền phê duyệt, bảo đảm mục tiêu ưu tiên; bố trí vốn tập trung; thật rõ về lộ trình thực hiện quy hoạch; chỉ bố trí kế hoạch đầu tư khi đã xác định chắc chắn khả năng nguồn vốn và chỉ triển khai thực hiện khi có đủ thủ tục đầu tư theo quy định.

- Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị trong công tác nghiên cứu, lập, thẩm định, tư vấn, tham gia ý kiến, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch đầu tư XDCB. Xác lập mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động theo hướng độc lập qua từng khâu của quá trình đầu tư, khắc phục tình trạng khép kín trong một bộ như hiện nay.

- Bộ Kế hoạch và Ðầu tư và các bộ có liên quan, UBND tỉnh, thành phố có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt và theo sự phân công, phân nhiệm của Chính phủ; có biện pháp ngăn ngừa, kịp thời xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý những đơn vị, cá nhân quyết định đầu tư không theo quy hoạch, kế hoạch.

3- Duy trì thường xuyên, đủ về diện, sâu về nghiệp vụ và nâng cao chất lượng các hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát

- Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương đặc biệt là cơ quan chuyên môn phải có kế hoạch cụ thể hằng năm kiểm tra, thanh tra, kiểm toán các dự án, công trình XDCB chủ yếu có nguồn vốn nhà nước, đặc biệt từ NSNN; tập trung vào những khâu yếu kém và có nhiều dư luận xã hội trong quá trình đầu tư, làm rõ sai phạm, quy rõ trách nhiệm và xử lý nghiêm minh, triệt để. Kiên quyết thay thế các cán bộ, công chức thiếu năng lực, thiếu tinh thần trách nhiệm, gây phiền hà trong thực thi nhiệm vụ được giao.

- Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương nghiêm túc thực hiện các kiến nghị của Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan chức năng khác. Cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát, Tòa án kịp thời có biện pháp ngăn chặn, đề xuất xử lý hoặc xử lý theo thẩm quyền, truy tố, xét xử nghiêm các tội phạm trong đầu tư XDCB. Có quy định về công khai kết quả giải quyết, xử lý.

- Các cơ quan dân cử các cấp cần xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát thường xuyên công tác đầu tư XDCB, phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể quần chúng, hiệp hội nghề nghiệp, cơ quan báo chí để sớm phát hiện, kiến nghị xử lý kịp thời những vấn đề nổi cộm trong đầu tư XDCB, có ý kiến chất vấn và đưa ra thảo luận, đánh giá tại kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân.

4- Hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới cơ chế, chính sách đầu tư XDCB

- Chính phủ chỉ đạo tổng rà soát, đánh giá hệ thống văn bản pháp luật đầu tư XDCB hiện hành, đối chiếu với yêu cầu bố trí, quản lý, sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB nhà nước để trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội danh mục các văn bản luật trong lĩnh vực đầu tư XDCB và tiến độ trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Trước mắt, sớm trình để ban hành Pháp lệnh hoặc Nghị định về quy hoạch, Pháp lệnh Ðấu thầu, Pháp lệnh Ðầu tư XDCB; ban hành văn bản có tính pháp quy về các tiêu chuẩn, định mức đầu tư đối với dự án nhóm A, B và C.

- Chính phủ khẩn trương ban hành các văn bản cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành và chỉ đạo triển khai thực hiện nghiêm chỉnh các văn bản luật có liên quan đến đầu tư XDCB như: Luật NSNN, Luật Ðất đai, Luật Xây dựng, Luật Doanh nghiệp nhà nước... Bảo đảm tính nhất quán, minh bạch, ổn định, rõ trách nhiệm và chế tài cụ thể, công khai trong các quy định pháp luật và trong quá trình thực hiện.

- Tổng kết thực tiễn thời gian qua để đổi mới căn bản trong cơ chế phân cấp phê duyệt dự án, quyết định đầu tư theo hướng gắn quyền với trách nhiệm hành chính, kinh tế, bảo đảm tính hợp lý trong mối quan hệ giữa trung ương, địa phương, giữa các bộ tổng hợp và các bộ quản lý ngành, giữa các bộ và UBND cấp tỉnh.

- Ðổi mới mạnh mẽ cơ chế phân bổ vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN hiện nay, khắc phục tính bao cấp, xin - cho trong đầu tư XDCB, phát huy cao yếu tố thị trường trong phân bổ các nguồn lực đầu tư và điều chỉnh cơ cấu đầu tư. Thực hiện công khai, minh bạch các dự án, công trình từ khâu thẩm định, duyệt dự án đầu tư, đến nghiệm thu, thanh quyết toán. Chính phủ cần quy định cụ thể thiết chế kiểm tra, giám sát chi NSNN trong từng khâu của quá trình đầu tư; ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn XDCB bảo đảm công khai, công bằng, hợp lý.

- Xây dựng và thực hiện cơ chế chuyển từ cấp phát NSNN sang vay vốn đầu tư XDCB; tiến hành rà soát, giảm bớt các dự án nhận hỗ trợ đầu tư trực tiếp từ Quỹ hỗ trợ phát triển và chủ yếu áp dụng hình thức: hỗ trợ lãi suất sau đầu tư và bảo lãnh đầu tư. Ðối với nguồn vốn ODA, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch và Ðầu tư, Bộ Tài chính, các bộ liên quan, các địa phương trong việc vay, phân bổ, quản lý, nguồn vốn trên cơ sở hiệu quả kinh tế là chủ yếu; áp dụng các biện pháp linh hoạt hơn, sát thực tế trong việc bảo đảm đủ vốn đối ứng và đẩy nhanh tiến độ giải ngân.

5- Tập trung cải cách hành chính trong đầu tư XDCB

- Chính phủ và các bộ, ngành cần tập trung cao hơn cho công tác cải cách hành chính, chọn khâu làm trước, khâu làm sau, phân công, phân cấp rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm, phạm vi lĩnh vực quản lý nhà nước giữa các bộ, ngành, giữa trung ương và địa phương trong công tác XDCB.

- Khắc phục tình trạng chung hiện nay là các bộ, ngành chủ yếu quản lý quy hoạch, kế hoạch phần công việc trực tiếp của bộ, ngành, chưa thực hiện tốt chức năng quản lý ngành trong phạm vi cả nước. Bộ quản lý chưa có sự phối hợp chặt chẽ và không có cơ chế trao đổi, thông tin đầy đủ giữa bộ và địa phương hoặc không thể có ý kiến chỉ đạo, can thiệp vào quá trình đầu tư ở lĩnh vực mà bộ phụ trách.

Ủy ban Thường vụ QH đề nghị QH tiếp tục thực hiện quyền giám sát tối cao và tại kỳ họp này xem xét thông qua Nghị quyết về công tác đầu tư XDCB, trong đó giao cho Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp mạnh để tiếp tục khắc phục những hạn chế, yếu kém trong công tác này như đã báo cáo ở trên.

Công tác đầu tư XDCB từ nguồn vốn Nhà nước là vấn đề lớn và cũng rất phức tạp. Ðánh giá đúng thực chất công tác này đòi hỏi phải kết hợp nhiều biện pháp, bằng nhiều hình thức, đi sâu vào từng dự án, công trình cụ thể. Mặt khác, do hạn chế về thời gian; do không ít bộ, ngành và địa phương chưa nhận thức đầy đủ tính cấp bách, nghiêm trọng về những yếu kém, tiêu cực trong quản lý vốn đầu tư XDCB Nhà nước hoặc né tránh yếu kém, khuyết điểm, nên báo cáo của các bộ, ngành và địa phương rất đơn giản, không cụ thể, chưa đáp ứng yêu cầu của Ðoàn giám sát. Vì vậy, việc triển khai giám sát công tác đầu tư XDCB lần này cũng chỉ là bước đầu, cần tiếp tục triển khai giám sát sâu hơn theo chuyên đề gắn với kế hoạch chung thanh tra, kiểm tra về đầu tư XDCB và quản lý đất đai theo chủ trương của Bộ Chính trị và Kế hoạch 05 của Chính phủ.