Theo Tổng cục Thống kê, tỷ lệ phát triển dân số Việt Nam năm 2003 là 1,47%, không giảm mà tăng 0,15% so với năm 2002 (1,32%) và 0,19% so với kế hoạch (1,28%). Theo Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội tháng 9 và chín tháng đầu năm 2004, năm 2004, tỷ lệ phát triển dân số là 1,44% (kế hoạch là 1,24%) và dân số nước ta ước tính 82,1 triệu người. Nếu hai năm 2003 và 2004 tỷ lệ phát triển dân số không tăng trở lại, mà vẫn giữ mức giảm như trung bình thấp các năm trước đó (mỗi năm 0,04%) thì dân số năm 2004 chỉ là 81,7 triệu, tránh tăng được 40 vạn người. Ðó là một điều đáng lo ngại!
Một năm tỷ lệ phát triển dân số tăng trở lại như vậy sẽ phải bốn đến năm năm tiếp theo phấn đấu mới trở lại được chỉ tiêu đề ra cho năm đó (mà cũng chỉ trở lại chỉ tiêu về tỷ lệ phát triển dân số, chứ chỉ tiêu về số dân như mục tiêu đề ra trước đó thì không trở lại được).
Ðể thấy thời gian là vàng đối với công tác dân số, xin nêu một so sánh sau đây: Việt Nam và Hàn Quốc bắt đầu làm KHHGÐ vào một thời điểm rất gần nhau: Hàn Quốc từ năm 1962, Việt Nam từ 26-12-1961 (ngày Thủ tướng Phạm Văn Ðồng ký chỉ thị về sinh đẻ có hướng dẫn). Lúc bấy giờ, GDP/đầu người của Hàn Quốc là 87 USD, số con trung bình là sáu con, không khác Việt Nam, chỉ khác là dân số Hàn Quốc ít hơn năm triệu người (Việt Nam 30 triệu, Hàn Quốc là 25 triệu). Nhưng vì năm 1985 Hàn Quốc đã đạt mức sinh thay thế (trung bình mỗi cặp vợ chồng hai con), nên đến nay dân số Hàn Quốc chỉ 47 triệu người (ít hơn Việt Nam 35 triệu người).
Theo dự báo của LHQ đăng tải năm 2003, đến năm 2025, dân số Hàn Quốc là 50 triệu người (50.165.000) và sau đó dừng chung quanh con số này, tức là so với lúc bắt đầu làm KHHGÐ dân số chỉ tăng hai lần. Còn Việt Nam nếu thực hiện được mục tiêu mức sinh thay thế vào năm 2005 như dự kiến trước đây, thì dân số Việt Nam sẽ ổn định khoảng 120 triệu người, tức cao hơn dân số ổn định của Hàn Quốc gần 70 triệu và gấp bốn lần so với dân số lúc bắt đầu cuộc vận động KHHGÐ. Nhưng nếu kéo dài thời gian đạt mức sinh thay thế đến năm 2010, 2015 hoặc xa hơn, khi dân số đã hơn 100 triệu thì quy mô dân số ổn định sẽ là 140 - 150 triệu người hoặc cao hơn (đến đây thôi không nên so sánh bằng số nữa, vì càng thêm buồn). Có thể tính theo phương pháp nhân khẩu học nhưng đại thể có thể coi như dân số ổn định sẽ bằng khoảng 1,3 lần dân số khi đạt mức sinh thay thế.
Sở dĩ có tình trạng này là vì tuy đạt mức sinh thay thế, nhưng do tỷ lệ phát triển dân số cao của các năm trước đó, nên số cặp vợ chồng vào độ tuổi sinh đẻ tiếp tục cao hơn số ra khỏi độ tuổi này, dù họ cũng chỉ có hai con, dân số vẫn tiếp tục tăng cho đến hết một chu kỳ sinh đẻ của người phụ nữ, về lý thuyết là 34 năm (tuổi sinh đẻ của phụ nữ là từ 15 đến 49), thường là 25 - 30 năm hoặc ít hơn một chút, tùy theo tuổi kết hôn trung bình và tuổi kết thúc sinh đẻ trung bình của phụ nữ. Lúc đó số cặp vợ chồng vào độ tuổi sinh đẻ bằng số ra khỏi độ tuổi này, và hai người con của họ (có thể có gia đình chỉ có hai con gái hoặc hai con trai nhưng toàn xã hội trung bình là một trai và một gái) sẽ thay thế cho hai bố mẹ duy trì nòi giống và ổn định quy mô dân số.
Nói thế để thấy phấn đấu đạt quy mô dân số ổn định là một quá trình lâu dài, gian khổ.
Ðánh mất thời gian trong việc gì cũng đáng tiếc, nhưng còn tìm cách khắc phục được, chứ đánh mất thời gian trong công tác dân số thì chỉ có thể sửa chữa bằng cách đừng để tiếp tục đánh mất thời gian nữa. Chỉ sửa chữa chứ không khắc phục được. Vì quán tính của quy mô dân số rất lớn, đã lên rồi thì không xuống lại, trừ đói rét, dịch bệnh và chiến tranh là những điều không ai mong muốn (dân số có thể giảm do mức sinh thấp hơn nhiều so với mức sinh thay thế, ở ta nếu có xảy ra thì cũng phải 70 - 80 năm nữa).
Vì sao tỷ lệ phát triển dân số tăng trở lại?
Hãy thử phân tích nguyên nhân và đề xuất cách xử lý. Ở đây, xin không phân tích tâm lý của nhân dân cũng như không đề cập đến những mặt công tác chủ yếu của chương trình DS-KHHGÐ, như truyền thông dân số và dịch vụ KHHGÐ, mà chỉ nói về khía cạnh lãnh đạo và quản lý là những yếu tố tạo nên bước ngoặt đi lên, hoặc đi xuống của công tác KHHGÐ.
Là người cùng với các cộng sự đã xây dựng dự thảo, và sau đó điều hành thực hiện Nghị quyết T.Ư 4 (khóa VII) về chính sách DS-KHHGÐ, chúng tôi thấy muốn tìm nguyên nhân thành công hoặc thất bại trong công tác KHHGÐ và nêu lên hướng khắc phục thì trước tiên cần đọc lại Nghị quyết (NQ) này, một NQ rất ngắn (khoảng ba trang), nhưng từng câu chữ hàm chứa những nội dung rất sâu về đánh giá tình hình, về mục tiêu, về các quan điểm và giải pháp cơ bản của công tác DS-KHHGÐ.
Nguyên nhân thứ nhất là sự lơi lỏng trong lãnh đạo và chỉ đạo. Trong sáu giải pháp cơ bản được nêu trong NQ thì sự lãnh đạo của Ðảng và Nhà nước đối với công tác DS-KHHGÐ được coi là giải pháp số một, khác với các nghị quyết khác điều này thường được nêu trong phần tổ chức thực hiện nghị quyết. Có ngẫu nhiên không? Xin khẳng định là không. Vì nó dựa trên sự phân tích tính chất của công tác DS-KHHGÐ ở một nước chịu ảnh hưởng của nho giáo, coi việc sinh đẻ là không đáng bàn, hoặc không có nội dung để bàn. Mặt khác không ít đồng chí, hoặc đã sinh nhiều con, bản thân đang muốn, hoặc đang khuyến khích con cháu mình sinh thêm cho được con trai, do đó lảng tránh khi bàn đến KHHGÐ. Vì vậy, Nghị quyết nêu sự lãnh đạo và chỉ đạo của các cấp ủy Ðảng và Nhà nước thành một giải pháp, lại là giải pháp đầu tiên, thiếu giải pháp này, cuộc vận động DS-KHHGÐ không thành công được. Trong mười yếu tố đảm bảo cho công tác DS-KHHGD thành công được nêu trong một tổng kết của Quỹ Dân số LHQ thì "sự cam kết của chính phủ", tức là sự quyết tâm, sự chỉ đạo, sự ủng hộ về tinh thần và vật chất của các cấp Chính quyền từ T.Ư đến địa phương là yếu tố số một.
Hiện nay, tình hình lơi lỏng trong lãnh đạo và chỉ đạo, nguồn kinh phí ít ỏi của trung ương đưa về đã không được bổ sung thêm, lại còn dùng vào các công việc khác, chủ quan cho rằng, công tác DS-KHHGÐ đã tốt rồi, một số đồng chí cấp ủy viên lại còn sinh con thứ ba trở lên thì làm sao còn nói sự lãnh đạo chỉ đạo của các cấp ủy đảng và chính quyền là giải pháp số một được. Cách giải quyết nguyên nhân này chỉ có thể là trở lại với NQ: "Công tác KHHGÐ phải là một nội dung trong chương trình hoạt động của các cấp ủy đảng, các cơ quan nhà nước, đoàn thể nhân dân và các tổ chức xã hội, là trách nhiệm của mỗi gia đình. Không một tổ chức và cá nhân nào đứng ngoài cuộc vận động này. Các đồng chí lãnh đạo chủ chốt ở các cấp trực tiếp lãnh đạo và chỉ đạo công tác này, huy động toàn xã hội tham gia, quyết tâm thực hiện mục tiêu đã đề ra".
Nguyên nhân thứ hai là sự phá vỡ việc quản lý công tác DS-KHHGÐ theo chương trình mục tiêu, điều đã được nêu hai lần trong NQ (phần các quan điểm và phần các giải pháp).
Ðành rằng chương trình nào cũng có mục tiêu, nhưng quản lý theo chương trình mục tiêu đòi hỏi phải tuân thủ hai điều sau đây: Tất cả các hoạt động phải được xây dựng xuất phát từ cây mục tiêu, mà gốc là mục tiêu của chương trình; Cấp và ngành chủ trì chương trình phải chi phối được toàn bộ nguồn lực giành cho chương trình, và chỉ được sử dụng cho các hoạt động của chương trình.
Có hai vấn đề thường làm cho việc quản lý theo chương trình mục tiêu không thực hiện được.
Một là, vấn đề phân cấp giữa cấp chủ trì và cấp thực hiện chương trình (nếu cấp chủ trì là T.Ư thì cấp thực hiện là địa phương). Phải phân cấp như thế nào để địa phương nhất thiết phải tiến hành những hoạt động theo nội dung và yêu cầu được đề ra từ T.Ư (cấp chủ trì chương trình), còn thực hiện trên địa bàn nào, với những con người nào cho sát hợp và đạt hiệu quả nhất thì địa phương hoàn toàn quyết định. Ðịa phương có thể bổ sung thêm nguồn lực để thực hiện các hoạt động do T.Ư đề ra, hoặc những hoạt động do địa phương đề ra thêm, còn nguồn lực của T.Ư đưa về nhất thiết phải được dùng cho hoạt động do T.Ư quy định. Thực hiện quản lý theo chương trình mục tiêu, từ năm 1993 chương trình DS-KHHGÐ đã tiến hành giao kế hoạch và phân cấp theo tinh thần này. Ðầu năm địa phương nhận kế hoạch nguồn lực của T.Ư đưa về tương ứng với danh mục và nội dung các hoạt động mà địa phương nhất thiết phải triển khai, nếu không thì nguồn lực dành cho hoạt động đó sẽ bị thu hồi. Toàn bộ nguồn lực của T.Ư được phân bổ công khai (mỗi địa phương nhận kế hoạch của mình đồng thời với bản tổng hợp kế hoạch của tất cả các địa phương còn lại trong cả nước). Cách giao kế hoạch và phân cấp này chẳng những xóa được cơ chế "xin - cho", làm cho các địa phương yên tâm bổ sung thêm nguồn lực cho công tác DS-KHHGD, mà còn làm cho hoạt động trên tất cả các địa phương như những véc-tơ cùng về một hướng, làm tăng véc-tơ tổng, tạo chuyển biến chương trình DS-KHHGÐ ngay từ năm đầu thực hiện NQ rút ngắn thời gian đạt mục tiêu cuối cùng. Nếu hai năm 2003 và 2004 không để tỷ lệ phát triển dân số tăng trở lại, mà tiếp tục giảm như các năm trước, thì chắc chắn năm 2005 sẽ đạt mức sinh thay thế và mục tiêu mà Nghị quyết yêu cầu hoàn thành trong 23 năm sẽ được hoàn thành trong 13 năm.
Cách phân cấp theo hướng giao quyền quyết định nhưng không, hoặc ít ràng buộc về nội dung hoạt động và sử dụng nguồn lực, phù hợp với các chương trình mà địa phương là cấp chủ trì, nhưng không phù hợp với các chương trình mục tiêu cấp Quốc gia, nhất là các chương trình quốc gia mà mục tiêu cuối cùng không được hiểu một cách đồng nhất giữa các địa phương, hoặc những chương trình mà thành tích hoặc thiếu sót chỉ thể hiện sau thời gian dài, và có thể quy về nhiều nguyên nhân, không ảnh hưởng ngay đến người lãnh đạo địa phương, như chương trình DS-KHHGÐ.
Hai là, vấn đề phối hợp giữa ngành và ngành, ở cấp trung ương cũng như ở cấp địa phương. Hoạt động của bất cứ ngành chủ trì nào cũng cần sự phối hợp của các ngành khác, thậm chí về mặt chuyên môn các ngành khác này còn có thể đảm nhiệm một số phần việc rất quan trọng mà thiếu nó ngành chủ trì không thể hoàn thành được mục tiêu cuối cùng. Trước năm 1993, nguồn lực cho hoạt động phối hợp của chương trình DS-KHHGÐ được giao trực tiếp cho các ngành phối hợp, chỉ thông báo cho ngành chủ trì biết. Nhưng có một thực tế là các ngành phối hợp lại là ngành chủ trì của các chương trình khác, và nguồn lực phân bổ cho các chương trình do ngành đó chủ trì cũng không bao giờ được coi là đủ, chẳng những đối với nước nghèo mà ngay cả đối với các nước giàu. Vì vậy bất kỳ thủ trưởng của ngành nào cũng nghiêng về sử dụng nguồn lực được giao để phục vụ cho nhiệm vụ chính của ngành mình. Và ngay cả khi có phân bổ cho công việc phối hợp theo đúng quy định, thì cũng không giành đủ thời gian và tâm trí để chỉ đạo, sử dụng cho thật hiệu quả. Còn ngành chủ trì thì không có cơ chế để tác động. Vì vậy, xuất phát từ cách quản lý theo chương trình mục tiêu, chúng tôi đã đề nghị và được thực hiện từ năm 1993 là toàn bộ nguồn lực cho chương trình phải được giao cho ngành chủ trì, có phân bổ ngay từ đầu nguồn lực giành cho các ngành phối hợp, nhưng chỉ được sử dụng thông qua hợp đồng trách nhiệm trên cơ sở chức năng, và ngành chủ trì cùng ngành phối hợp chịu trách nhiệm quyết toán việc sử dụng nguồn lực này. Hợp đồng trách nhiệm trên cơ sở chức năng, chứ không phải hợp đồng kinh tế, vì ngành chủ trì chấp nhận không bàn cãi định mức nguồn lực cho từng hoạt động được ngành phối hợp xây dựng, còn ngành phối hợp thì không từ chối tiến hành các hoạt động này vì chức năng đã quy định. Vì vậy việc ký hợp đồng trách nhiệm trên cơ sở chức năng rất đơn giản, nhẹ nhàng. Ở đây, không có ai "làm chủ", cũng không có ai "làm thuê", chỉ có nguồn lực là được sử dụng hiệu quả nhất cho chương trình mục tiêu. Cơ chế phân bổ và sử dụng nguồn lực thông qua hợp đồng trách nhiệm trên cơ sở chức năng đã chứng minh tính hiệu quả rất cao, và đã góp phần làm cho công tác DS-KHHGÐ tiến bộ vượt bậc trong thời gian ngắn. Rất riếc là hiện nay có lẽ vì lý do tế nhị, đang quay lại cách phân bổ nguồn lực cho các hoạt động phối hợp theo kiểu cũ, không phù hợp với quản lý theo chương trình mục tiêu.
Nguyên nhân thứ 3 là hệ thống làm công tác DS-KHHGÐ bị xáo trộn và suy yếu. Thực hiện câu chữ của NQ là "kiện toàn UBDSKHHGÐ các cấp từ trung ương đến cơ sở. Hệ thống làm công tác DS-KHHGÐ phải được bố trí đến tận thôn, xóm, bản làng, phố phường để đưa công tác truyền thông dân số và việc cung cấp dịch vụ KHHGÐ đến tận người dân". Trong một thời gian rất ngắn, vừa chạy vừa xếp hàng, chúng ta đã xây dựng được một đội ngũ làm công tác DS-KHHGÐ các cấp, đặc biệt đã bình thành đội ngũ rất hùng hậu ở xã phường (hơn mười nghìn cán bộ chuyên trách xã phường, và 140 nghìn cộng tác viên dân số sống trong các thôn xóm bản làng, cụm dân cư). Hình thành đội ngũ này không theo thông lệ xây dựng tổ chức, vì phải báo cáo xin phép cấp trên, và cấp trên sẽ giao cho các cơ quan chức năng nghiên cứu phát biểu ý kiến. Rồi thì những ý kiến như lo đẻ thêm bộ máy, thêm biên chế, thêm quỹ lương, v.v. và v.v., và không biết đến bao giờ mới nhất trí với nhau được, để cấp trên quyết định. Vì vậy, dựa trên NQ là quản lý theo chương trình mục tiêu, trên cơ sở cây mục tiêu xác định đây là một trong những hoạt động bằng bất cứ giá nào phải triển khai càng sớm càng tốt, cho nên chúng tôi đã quyết định dùng nguồn lực của chương trình để hình thành mạng lưới làm công tác dân số. Nhưng vì nguồn lực vật chất của chương trình quá eo hẹp, nên chủ yếu dùng nguồn lực tinh thần. Chính họ là những người "đi từng ngõ, gõ từng nhà, rà từng đối tượng" và là lực lượng chủ yếu tạo nên: bước ngoặt của công tác DS-KHHGÐ vừa qua. Chỉ sau sáu năm triển khai NQ (1993-1998), từ một chương trình được đánh giá là yếu kém trước đó, đầu năm 1999 LHQ đã quyết định trao giải thưởng về dân số cho Ủy ban Quốc gia DS-KHHGÐ của Việt Nam. Công đầu thuộc về đội ngũ chuyên trách và cộng tác viên dân số trong cả nước.
Về tổ chức bộ máy thường đặt vấn đề lồng ghép. Ai cũng thấy lồng ghép là một ý tưởng hay. Nhưng cách quản lý theo chương trình mục tiêu phân biệt các trường hợp sau đây:
- Lồng ghép một chương trình yếu vào một chương trình yếu khác sẽ làm yếu cả hai chương trình.
- Lồng ghép một chương trình yếu vào một chương trình mạnh và giao cho người trước đó phụ trách chương trình mạnh phụ trách cả hai chương trình, nhưng không tìm được nội dung và cơ chế thích hợp cho chương trình yếu, thì chương trình yếu sau lồng ghép vẫn tiếp tục yếu.
- Lồng ghép một chương trình yếu vào một chương trình mạnh nhưng giao cho người trước đó phụ trách chương trình yếu hoặc một người mới, nhưng năng lực kém, phụ trách cả hai chương trình sẽ làm cho chương trình mạnh yếu đi vì nguồn lực bị phân tán cho chương trình yếu, mà chương trình yếu cũng không mạnh lên được. Phương pháp quản lý theo chương trình mục tiêu luôn luôn lấy mục tiêu làm chuẩn, đạt mục tiêu với thời gian ngắn nhất và nguồn lực ít nhất, không chấp nhận lồng ghép hình thức, mà không có con người đủ sức phát huy hiệu quả của sự lồng ghép này. Rất tiếc là, hiện nay chúng ta lồng ghép xuất phát từ mong muốn giảm đầu mối và giảm chi phí, nhưng nếu lồng ghép lại đẩy lùi thời gian đạt mục tiêu hoặc không đạt mục tiêu thì giảm đầu mối còn có nghĩa lý gì? Còn chi phí chắc chắn là tăng chứ không giảm. Lồng ghép chương trình DS-KHHGÐ với các chương trình khác cũng rơi vào các trường hợp nói trên.
Ngoài việc phân cấp cho địa phương quyết định tổ chức bộ máy, mà ít suy tính đến việc phải đạt mục tiêu trong thời gian ngắn nhất, cộng với bố trí cán bộ vì người nhiều hơn vì việc, cán bộ chuyên trách dân số ở xã phường chưa được khẳng định, cộng tác viên dân số chuyển thành cộng tác viên của nhiều chương trình lồng ghép, nhưng không được đào tạo về cách phối hợp giữa các chương trình trong hoạt động cụ thể, không được thù lao thỏa đáng (dù ở mức rất khiêm tốn) và không được động viên liên tục về ý nghĩa của việc họ làm, về vai trò của họ trong việc đạt mục tiêu của chương trình, về sự tin cậy và mong đợi ở họ của các cấp lãnh đạo v.v., nên đã làm xáo trộn và suy yếu hệ thống làm công tác DS-KHHGÐ từ trung ương đến cơ sở. Ðể công tác DS-KHHGÐ khỏi bị thụt lùi, phải trở lại theo nội dung NQ là "có bộ máy chuyên trách đủ mạnh để quản lý theo chương trình mục tiêu, bố trí cán bộ chuyên trách có năng lực, gắn chặt với các ngành các cấp trong việc quản lý và điều phối chương trình DS-KHHGÐ".
(Còn nữa)
