Nâng cao năng lực cộng đồng, giải pháp giảm nghèo trong tương lai

Mỗi một cách tiếp cận giảm nghèo toàn diện và bền vững đều có ưu nhược điểm nhất định và tùy thuộc vào bối cảnh kinh tế-xã hội trong từng giai đoạn cụ thể. Ðối với nước ta, sau 20 năm thực hiện, cơ chế hỗ trợ trực tiếp người nghèo đã phát huy tác dụng tốt, góp phần giảm nhanh tỷ lệ hộ nghèo, song cơ chế này cũng đã tạo nên tâm lý ỷ lại và "sức ỳ" quá lớn.

Ðã đến lúc cần nghiên cứu để từng bước giảm dần sự hỗ trợ trực tiếp người nghèo, chuyển sang cơ chế hỗ trợ trực tiếp cộng đồng nghèo cho phù hợp với bối cảnh mới...

Từ bài học giảm nghèo trong hiện tại...

Việt Nam được cộng đồng quốc tế đánh giá là một điểm sáng về giảm nghèo và cũng là một trong những thành tựu lớn của công cuộc đổi mới do Ðảng ta khởi xướng và lãnh đạo. Trong vòng 20 năm qua, cuộc sống của đại bộ phận người dân được cải thiện đáng kể, nhất là nhóm hộ nghèo, dân tộc thiểu số, phụ nữ và trẻ em; số hộ nghèo giảm  quá một nửa theo tiêu chí của nước ta và giảm hai phần ba theo tiêu chí của cộng đồng quốc  tế.

Sự chênh lệch về thu nhập, chi tiêu giữa 20%  nhóm  giàu  nhất và 20% nhóm nghèo nhất xét theo ba tiêu chí mà quốc tế đưa ra vẫn được thế giới xếp vào nhóm nước có chỉ số ở mức tương đối bình đẳng, đang tiệm cận gần vào mức bất bình đẳng vừa phải.

Thành tựu giảm nghèo đầy ấn tượng nêu trên trước hết phải kể đến tác động của tăng trưởng kinh tế nước ta - sự tăng trưởng kinh tế vì người nghèo, tăng trưởng trên diện rộng, vì quyền lợi của đại đa số nhân dân lao động; động lực quan trọng cho tăng trưởng và giảm nghèo trong 20 năm qua chính là giải phóng sức sản xuất, là chính sách giao đất và khoán cho nông dân. Ðiều này có thể minh chứng qua mối quan hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo, hệ số co giãn giữa tăng trưởng kinh tế luôn đạt mức 1 - 0,95 (giai đoạn 1993-1998) và 1 - 1,3 (giai đoạn 1998-2004), hay nói cách khác là kinh tế tăng trưởng 1%, tỷ lệ nghèo giảm từ  0,95 - 1,3%; đây là một chỉ số được xếp vào nhóm nước tốt nhất thế giới.

Nguyên nhân thứ hai đưa đến thành công là việc Chính phủ đầu tư nguồn lực để thực hiện một loạt các chính sách, dự án liên quan trực tiếp đến giảm nghèo thông qua chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo; chương trình phát triển kinh tế - xã hội vùng đặc biệt khó khăn (Chương trình 135), và các chương trình, dự án quốc tế (hợp tác với IFAD, UNDP, WB, ADB, Cộng hòa Liên bang Ðức, Thụy Ðiển, Nhật Bản và các NGO). Các chương trình giảm nghèo này đã thu hút được sự quan tâm và ủng hộ về vật chất và tinh thần của tất cả các tầng lớp nhân dân, các tổ chức chính trị, đoàn thể, các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương, cơ sở và cả cộng đồng quốc tế. Ðây cũng là một động lực quan trọng tạo nên thành công trong giảm nghèo ở nước ta mà nhiều nước trên thế giới không làm được.

Tuy nhiên, công cuộc giảm nghèo ở Việt Nam vẫn đứng trước những thách thức to lớn. Trước hết nước ta vẫn chưa thoát khỏi tình trạng một nước nghèo vì thu nhập GDP bình quân đầu người vẫn ở dưới mức 750 USD/ năm, vì vậy nguồn lực của Chính phủ đầu tư cho tăng trưởng và giảm nghèo còn hạn hẹp, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế.

Nguy cơ tái nghèo rất cao, vì chuẩn nghèo nước ta còn ở mức thấp so với nhiều nước trên thế giới và khu vực, mặt khác tuy không thuộc nhóm hộ nghèo nhưng thu nhập bình quân của rất nhiều hộ lại nằm sát trên chuẩn nghèo, chỉ cần một biến cố rủi ro nhỏ như ốm đau, dịch bệnh, thiên tai, khủng hoảng kinh tế là có thể hàng vạn hộ rơi xuống nhóm hộ nghèo.

Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đem lại kỳ tích cho tăng trưởng kinh tế, song cũng xuất hiện nhóm hộ nghèo mới, đó là nhóm hộ không còn đất sản xuất nông nghiệp do quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất công nghiệp và đô thị; đồng thời cũng xuất hiện nhóm hộ nghèo mới nhập cư vào các đô thị và các khu kinh tế động lực mà hiện tại chúng ta chưa có giải pháp hữu hiệu để khắc phục.

Tốc độ phân hóa giàu nghèo ở nước ta tuy có giảm nhẹ trong vài năm gần đây, song phân hóa giàu nghèo vẫn có xu hướng gia tăng và các chỉ số về bất bình đẳng cho thấy nước ta đang tiệm cận gần đến giới hạn bất bình đẳng vừa phải (bất bình đẳng chấp nhận được nói theo cách nói của cộng đồng quốc tế, tuy nhiên nếu không có các giải pháp can thiệp phù hợp thì việc rơi vào bất bình đẳng cao cũng chỉ trong vòng 10 đến 15 năm).

Tập trung cho cuộc chiến chống nghèo đói là một xu hướng tất yếu của cộng đồng quốc tế cũng như nước ta, song trong quá trình thực hiện từ năm 1993 tới nay cho thấy các chính sách, biện pháp giảm nghèo mang tính chất hỗ trợ trực tiếp người nghèo trong một khoảng thời gian nhất định có biểu hiện chậm đổi mới, chưa phù hợp với phương châm giảm nghèo mà nhiều tổ chức từng nói "cho cần câu hơn xâu cá". Nếu tiếp tục kéo dài cách tiếp cận giảm nghèo này thì nguy cơ thiếu tính bền vững trong giảm nghèo là rất cao. Bài học kinh nghiệm của Indonesia trong thập kỷ 90 của thế kỷ trước là càng kéo dài chính sách bao cấp trực tiếp cho người nghèo thì nguy cơ nghèo đói càng cao khi đất nước gặp khủng hoảng tài chính hoặc rủi ro do thiên tai trên diện rộng và nặng nề.

... Đến giải pháp giảm nghèo trong tương lai

Hướng tới giảm nghèo toàn diện, bền vững, công bằng và hội nhập hơn trong giai đoạn 2006-2010 và trong tương lai theo chỉ đạo của Chính phủ, thì việc nghiên cứu, thử nghiệm tìm ra một cách tiếp cận mới phù hợp và được coi như bước đột phá là đòi hỏi tất yếu khách quan. Kinh nghiệm các nước và cách tiếp cận của các nước cho dù được coi là có tính phổ biến ở nhiều nơi trên thế giới, nhưng khi vào nước ta nó cũng phải được ứng dụng một cách mềm dẻo, linh hoạt cho phù hợp với bối cảnh kinh tế xã hội và phong tục tập quán.

Tuy vậy, vẫn phải tôn trọng những vấn đề có tính nguyên tắc trong phương pháp tiếp cận. Một trong những phương pháp tiếp cận ấy chính là "Nâng cao năng lực cộng đồng trong việc tiếp cận và quản lý các nguồn lực - một giải pháp hữu hiệu cho giảm nghèo". Ðây cũng được coi là phương pháp tiếp cận giảm nghèo toàn diện, bền vững, công bằng và hội nhập.

Nâng cao năng lực cộng đồng bao gồm năng lực của người dân, cán bộ, các tổ chức tại cộng đồng trong việc tiếp cận, quản lý và sử dụng nguồn lực để thực hiện các chương trình phát triển kinh tế - xã hội địa phương và giảm nghèo được coi là một trong những giải pháp hữu hiệu nhất mà một số tổ chức quốc tế đã thử nghiệm ở một số địa phương của nước ta thông qua chương trình, dự án cụ thể, trong đó có Chương trình "Chia sẻ" hợp tác giữa Việt Nam - Thụy Ðiển, dự án "Giảm nghèo theo hướng tự cứu" hợp tác giữa Việt Nam - Cộng hòa Liên bang Ðức, dự án "Hỗ trợ thực hiện các chương trình giảm nghèo" hợp tác giữa Việt Nam - UNDP. Tuy nhiên, trong tương lai cần được nâng cao hơn về nhận thức, phương pháp tiếp cận cũng như cơ chế và quy trình tổ chức thực hiện.

Các nguồn lực theo cách tiếp cận mới này bao gồm: Nguồn lực con người, nguồn lực xã hội, nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất tại chỗ và nguồn lực tự nhiên. Nhà nước đóng vai trò người tạo thể chế, môi trường thuận lợi  và hỗ trợ nguồn lực cho cộng đồng theo bốn giai đoạn phát triển từ cộng đồng yếu kém đến cộng đồng thức tỉnh, cộng đồng phát triển và cộng đồng cất cánh.

Nguyên tắc cơ bản nhất của phương pháp tiếp cận này mà tổ chức toàn cầu chống nghèo đói (GCAP) đưa ra là trao quyền tự chủ cho người nghèo, nâng cao năng lực, tăng cường sự tham gia, khơi dậy ý chí và tiềm năng vươn lên của cộng đồng và phân cấp quản lý cho cộng đồng.

Nâng cao năng lực là giải pháp quan trọng nhất để người nghèo và cộng đồng ý thức được vai trò của mình, hiểu biết được về các nguồn lực để chủ động tiếp cận, quản lý và sử dụng các nguồn lực một cách có hiệu quả nhất. Kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế, đặc biệt là các tổ chức NGO - những người luôn gắn bó với cộng đồng nghèo - và kinh nghiệm của Trung Quốc là hỗ trợ trọn gói trên cơ sở nâng cao năng lực của cộng đồng (làng-xã), cộng đồng tự xây dựng chương trình kế hoạch năm năm và hằng năm về phát triển kinh tế - xã hội và giảm nghèo, có sự tham gia tích cực, chủ động của người dân ở cộng đồng; Nhà nước giải ngân theo tiến độ kế hoạch thực hiện. Còn việc làm gì và làm như thế nào thì do cộng đồng tự quyết định. Các cấp chính quyền cấp trên cộng đồng chỉ đóng vai trò người tư vấn, người hỗ trợ và giám sát đánh giá, không can thiệp sâu vào quyền tự quản, tự quyết của cộng đồng.

Căn cứ bối cảnh nước ta (cả hiện tại và tương lai), việc lựa chọn các xã và huyện nghèo theo những tiêu chí cụ thể  làm "đơn vị cộng đồng" để thực hiện phương pháp tiếp cận phát triển kinh tế và giảm nghèo toàn diện, bền vững và công bằng là cách lựa chọn tối ưu nhất. Liên hệ tới những năm cuối thập niên 80 và những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ trước, khi người nông dân được trao quyền tự chủ về ruộng đất; các doanh nghiệp được trao quyền tự chủ về sản xuất kinh doanh, và hiện tại đang từng bước cổ phần hóa các doanh nghiệp Nhà nước thì rõ ràng hiệu quả sản xuất kinh doanh cao hơn nhiều, việc sử dụng các nguồn lực cũng hiệu quả hơn.

Nếu trong giai đoạn tới Chính phủ lựa chọn khoảng 70 đến 80 huyện nghèo nhất để hỗ trợ ngân sách trọn gói theo phương pháp tiếp cận này thì chắc chắn hiệu quả tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo sẽ cao hơn và bền vững hơn. Ðối với các xã nghèo sẽ giao cho cấp tỉnh lựa chọn và sử dụng ngân sách địa phương hỗ trợ theo cơ chế này thì chắc chắn hiệu quả cũng sẽ tốt hơn hiện nay rất nhiều. Song song với cách tiếp cận mới này là tăng cường công tác giám sát, đánh giá (kể cả của các cấp chính quyền, người dân, các cơ quan tư vấn độc lập, các cơ quan dân cử)  để nguồn vốn sử dụng đúng mục tiêu, đúng đối tượng, không thất thoát.

Sự chuyển đổi từng bước từ hỗ trợ trực tiếp người nghèo sang hỗ trợ trực tiếp cộng đồng nghèo đòi hỏi phải có lộ trình phù hợp, tuy nhiên việc hỗ trợ trực tiếp người nghèo một phần về y tế, giáo dục và học nghề vẫn là cần thiết nhằm tạo động lực cho giảm nghèo toàn diện và bền vững.