Tái cơ cấu đầu tư công

Bất cập trong phân cấp đầu tư

Cho đến nay, Việt Nam vẫn thực hiện mô hình tăng trưởng dựa trên vốn đầu tư. Tổng mức đầu tư toàn xã hội và đầu tư công trong 15 năm qua liên tục tăng và ở mức cao. Tổng mức đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2006-2010 bằng 42,7% GDP, gấp 2,5 lần so với giai đoạn 2001-2005; giai đoạn 2011-2015 dự kiến giảm còn 33,5-35% GDP nhưng vẫn thuộc loại cao nhất trong khu vực Ðông - Nam Á, chỉ đứng sau Trung Quốc (44,2%) năm 2007, nhưng cao hơn hẳn Hàn Quốc (29,4%), Thái-lan (26,8%), In-đô-nê-xi-a (24,9%), Ma-lai-xi-a (21,9%), Phi-li-pin (15,3%).

Ðầu tư công bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước; vay nợ: bao gồm vay nước ngoài, chủ yếu là ODA và phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước; tín dụng đầu tư phát triển; đầu tư của các doanh nghiệp có vốn nhà nước (DNNN); các nguồn khác, như đầu tư của Tổng công ty Ðầu tư kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).

Luật Ngân sách, Luật Xây dựng và Luật Ðầu tư là ba luật chính chi phối hoạt động đầu tư công, nhưng còn thiếu Luật Ðầu tư công. Phân cấp giữa Trung ương và địa phương về ngân sách và đầu tư vừa thừa vừa thiếu, không phát huy được sức sáng tạo và cạnh tranh để phát triển mà lại chia sẻ đồng đều nguồn lực, làm chậm quá trình phát triển. Quản lý đầu tư (về phê duyệt và thẩm định dự án) được phân cấp dựa trên cơ sở quy mô vốn đầu tư mà không phân biệt tính chất của dự án do nhầm lẫn giữa địa giới hành chính với không gian kinh tế. Ngoài những dự án đặc biệt không phân biệt mức vốn thuộc nhóm A, các dự án đầu tư được phân chia theo quy mô vốn đầu tư thành ba nhóm A, B, C, không phân biệt theo tính chất liên ngành, khu vực - kết nối giữa các địa phương. Ngược lại, những dự án mang tính chất địa phương như xây dựng nhà ở, công trình dân dụng đều có trong cả ba danh mục.

Bên cạnh đó, quyết định đầu tư chưa căn cứ vào hiệu quả kinh tế (trước khi tính đến hiệu quả chính trị, xã hội, phát triển đồng đều các vùng miền), khả năng nguồn vốn hiện có, cho nên số dự án được phê duyệt quá nhiều. Chất lượng quy hoạch thấp, thiếu tầm nhìn và thiếu đồng bộ, chưa làm căn cứ tốt cho quyết định đầu tư. Kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra nhiều năm. Thẩm định dự án thiếu các thước đo định lượng cụ thể, làm cho việc xác định mức độ cấp thiết của các dự án để lựa chọn ưu tiên đầu tư hoặc cắt giảm rất khó khăn.

Xác định chủ đầu tư hiện còn nhiều vướng mắc. Theo quy định, chủ đầu tư là người quản lý, sử dụng công trình. Trên thực tế, nhiều cơ quan quản lý nhà nước làm chủ đầu tư dự án mà không phải là người sử dụng công trình, nhất là trong các dự án kết cấu hạ tầng. Ngoài ra, giám sát đầu tư kém hiệu lực, hiệu quả, chưa chú ý đúng mức đến đầu tư của DNNN. Quan điểm về trách nhiệm và nghĩa vụ giám sát DNNN chưa phù hợp quy định pháp lý, cho nên việc vay nợ và đầu tư của DNNN thiếu chặt chẽ, không phù hợp bản chất sở hữu nhà nước. Thẩm quyền quyết định đầu tư của DNNN giao cho hội đồng quản trị, tổng giám đốc được quy định quá lớn và rộng.

Một số giải pháp

Ðể tái cơ cấu đầu tư, trước hết cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ kinh tế của Nhà nước trong kinh tế thị trường, lĩnh vực nào cần Nhà nước đầu tư, lĩnh vực nào kết hợp với tư nhân đầu tư. Ðầu tư Nhà nước và tư nhân không cạnh tranh mà bổ sung, hợp tác với nhau. Giảm dần đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội bằng cách Nhà nước rút dần ra khỏi lĩnh vực kinh doanh thuần túy nhằm mục tiêu lợi nhuận.

Giảm tỷ lệ tích lũy và huy động ngân sách so với GDP hiện đang ở mức rất cao (tương ứng là hơn  30% và gần 28% GDP), tức là giảm gánh nặng thuế cho doanh nghiệp và người dân, mở rộng khả năng tự đầu tư của nhân dân. Chính sách đổi mới những năm 80 đã rất thành công nhờ giải phóng và phát triển sức sản xuất của nhân dân mà không dựa trên đầu tư của Nhà nước.

Tái cơ cấu ngành, lĩnh vực đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và nâng cao hiệu quả, huy động các nguồn lực khác theo phương thức công - tư, mở rộng mô hình xã hội hóa, kể cả các dịch vụ công ích. Tăng tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư cho lĩnh vực xã hội trên cơ sở giảm chi cho lĩnh vực kinh tế, tập trung cho xây dựng hạ tầng kinh tế  - xã hội thiết yếu: nông nghiệp (cũng tập trung cho hạ tầng, không chi cho các hoạt động kinh doanh), nông thôn, khoa học - công nghệ, giáo dục - đào tạo, y tế và an sinh xã hội, môi trường, an ninh quốc phòng. Cần xác định những lĩnh vực Nhà nước không đầu tư trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội thiết yếu. Thí dụ như đối với y tế, Nhà nước nên đầu tư cho việc khám, chữa bệnh thông thường, hỗ trợ cho người nghèo. Về giáo dục, Nhà nước nên tập trung đầu tư cho giáo dục phổ cập.

Thay đổi phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương trên cơ sở xác định những lĩnh vực chỉ do ngân sách trung ương đầu tư bao gồm kết cấu hạ tầng (cầu, cảng biển, cảng hàng không, đường bộ liên tỉnh, quốc lộ), phát thanh truyền hình..., hoặc nằm trên địa bàn từ hai tỉnh thành phố trở lên như vườn quốc gia... và những lĩnh vực chỉ do địa phương đầu tư (các dự án nhà ở, công trình dân dụng) và những dự án Trung ương và địa phương cùng đầu tư. Tập trung đầu tư vào các vùng trọng điểm, động lực, tạo tác động lan truyền "kéo" toàn bộ nền kinh tế; xây dựng cơ chế khuyến khích đầu tư vào các vùng sâu, vùng xa, các huyện nghèo để chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Phân cấp đầu tư từ ngân sách nhà nước tùy theo tính chất là tỉnh hay thành phố, quy mô ngân sách và khả năng quản lý, không nên cả nước giống nhau. Cơ cấu phân bổ ngân sách của địa phương không nên giống như Trung ương (chẳng hạn về chi đầu tư cho khoa học).

Chỉ quyết định đầu tư khi đã xác định rõ về nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn ở từng cấp ngân sách. Thực hiện cơ chế cân đối vốn cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án thay vì bố trí kế hoạch vốn từng năm như hiện nay. Xác định các tiêu chí và thứ tự ưu tiên dựa trên tác động lan truyền tới sản xuất trong nước làm căn cứ để phê duyệt hay cắt giảm các dự án đầu tư. 

Ðối với vay nợ để đầu tư, cần tiếp tục tận dụng khả năng vay ODA và vay ưu đãi, hạn chế vay thương mại nước ngoài để cho vay lại. Trường hợp phải vay thương mại thì ưu tiên vay trong nước (phát hành trái phiếu Chính phủ). Chiến lược nợ chính phủ và nợ quốc gia phải tính đến khả năng trả nợ hằng năm, cả về VND lẫn ngoại tệ và khả năng ổn định vĩ mô. 

Nhanh chóng ban hành Luật Ðầu tư công để điều chỉnh toàn bộ quy trình đầu tư công, từ xây dựng dự án, nghiên cứu khả thi, phê duyệt, thực hiện và thanh quyết toán, đưa vào sử dụng, quản lý sau khi đầu tư. Luật cần bao quát cả đầu tư của DNNN và SCIC, trong đó có lĩnh vực ngành nghề được đầu tư và không được đầu tư. Xây dựng hệ thống thông tin quốc gia về đầu tư công, trên cơ sở đó công khai minh bạch thông tin về dự án đã được các cấp phê duyệt nói riêng, các hoạt động đầu tư công nói chung.

Ðối với nguồn vốn tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách, cần rà soát  hạn chế danh mục ưu tiên đầu tư, giảm mức độ ưu đãi về chênh lệch lãi suất cho vay, giảm dần mức độ bảo lãnh của Chính phủ trong huy động vốn.

Ðối với đầu tư từ DNNN, cần xây dựng lộ trình thoái vốn đã đầu tư vào các hoạt động ngoài ngành kinh doanh chính; hoàn thiện cơ chế phân cấp quyết định đầu tư theo hướng doanh nghiệp tự chủ đến một ngưỡng phù hợp, đại diện chủ sở hữu là người chịu trách nhiệm cao nhất về quyết định đầu tư.