Chung quanh các dự án BOT giao thông (Tiếp theo và hết)

Bài 2: Đưa các dự án BOT đi đúng quỹ đạo -

Bên cạnh những thành quả đạt được, sự bùng nổ hàng loạt dự án BOT trong lĩnh vực giao thông đang tiềm ẩn nguy cơ chuyển “gánh nặng” tài chính cho ngân sách và rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Mô hình BOT rất cần được các chuyên gia nghiên cứu, nhận diện đầy đủ, phân tích, đánh giá đa chiều, nhằm giúp cơ quan quản lý có sự kiểm soát chặt chẽ, bài bản, giúp các dự án đi đúng quỹ đạo và chuẩn mực, hạn chế thiệt hại cho Nhà nước và lãng phí nguồn lực xã hội.

Nhà thầu Sơn Hải thi công quốc lộ 14 (đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên) cam kết bảo hành năm năm.
Nhà thầu Sơn Hải thi công quốc lộ 14 (đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên) cam kết bảo hành năm năm.

Bài 1: "Dòng chảy" vốn BOT

Rủi ro tín dụng

Trong vài năm trở lại đây, nguồn vốn ngoài ngân sách là “dòng chủ lưu” tại các dự án hạ tầng giao thông. Các dự án BOT giao thông hiện chủ yếu là vay vốn từ các tổ chức tín dụng trong nước, với ba “đầu tàu”: VietinBank, BIDV và SHB. Theo Vụ Tín dụng các ngành kinh tế (Ngân hàng nhà nước - NHNN), chỉ tính riêng 63 dự án BOT, BT,.. do Bộ GTVT quản lý, các ngân hàng thương mại (NHTM) đã tham gia tài trợ tới 135 nghìn tỷ đồng (chiếm 89% tổng mức đầu tư). TS Cấn Văn Lực, Giám đốc Trung tâm đào tạo BIDV nhận định: Với nguồn vốn này, hệ thống NH đã góp phần bảo đảm tiến độ, khối lượng đầu tư xây dựng các công trình giao thông, đáp ứng tốt hơn yêu cầu phát triển hạ tầng giao thông phục vụ phát triển kinh tế - xã hội theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước.

Hoạt động cho vay của các NHTM đối với dự án giao thông đã có tác dụng tích cực, thúc đẩy tiến độ thi công tại các dự án bị chậm do thiếu vốn tạm thời, ngân sách chưa kịp cấp, đồng thời lan tỏa đến các ngành nghề, lĩnh vực khác,… Tuy nhiên, nguồn vốn NH chỉ nên giữ ở vai trò “trợ lực” chứ không phải nguồn vốn chủ yếu trong lĩnh vực này. Mặc dù nhà đầu tư vay vốn NHTM đầu tư dự án giao thông không có gì quá bất thường, nhất là vốn đầu tư cho nền kinh tế ở Việt Nam cũng như một số nước châu Á chủ yếu vẫn phải dựa vào NH, nhưng thực tế, các ngân hàng sẽ phải đối mặt nhiều rủi ro khi tham gia tài trợ (quá mức) các dự án BOT hiện nay. Việc gia tăng tài trợ sẽ tạo ra các “bong bóng đầu cơ” và rủi ro bất ổn vĩ mô.

Chỉ thị 05/CT-NHNN mới đây của NHNN về tăng cường kiểm soát rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông là cần thiết, tuy nhiên trách nhiệm giám sát rủi ro các dự án BOT giao thông không chỉ của NHNN mà còn của Chính phủ, chính quyền các địa phương, nhất là ngành giao thông. Dễ thấy nhất là rủi ro thanh khoản, “lệch pha” về mặt cơ cấu kỳ hạn, Ngân hàng huy động chủ yếu ngắn hạn, trong khi cho vay các dự án dài hoặc trung hạn. Năng lực quản lý còn yếu kém của nhiều nhà đầu tư cũng là vấn đề đáng lo ngại, khi dự án chậm tiến độ, quản lý dòng tiền kém, sẽ ảnh hưởng vấn đề thu phí sau này, dẫn tới nợ xấu gia tăng. Đó còn chưa kể nhiều rủi ro khác, như vấn đề pháp lý, thiếu vốn tự có, quy hoạch trạm thu phí, cấu trúc tài chính của dự án,… Mặt khác, nếu các NH tập trung quá mức vào lĩnh vực này, sẽ cản trở dòng tín dụng của NHTM vào khu vực sản xuất, kinh doanh khác.

Trên thực tế, nhiều dự án BOT ở nước ta đã bị sai lệch về bản chất, có sự tham giá quá trực tiếp của các cơ quan mang “bóng dáng” Nhà nước, rất ít sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài. Quá trình cho vay vốn các dự án giao thông thời gian qua đã bộc lộ một số bất cập, tiềm ẩn nhiều rủi ro. Năng lực tài chính nhiều nhà đầu tư yếu kém, không đủ vốn chủ sở hữu tham gia vào dự án theo đúng cam kết. Nhiều dự án bị chậm tiến độ, tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, lãi vay tăng, làm giảm hiệu quả dự án và khả năng trả nợ. Trong quá trình triển khai, một số dự án bị tăng tổng mức đầu tư, ảnh hưởng khả năng thu xếp nguồn vốn.

Các dự án BOT giao thông chủ yếu vay vốn từ các tổ chức tín dụng trong nước.

Quản lý lỏng lẻo

Ngay từ khi “đại dự án” mở rộng hai tuyến quốc lộ 1 và quốc lộ 14 bắt đầu triển khai, một số chuyên gia đã nêu nhiều ý kiến băn khoăn, lo ngại. Đầu tư một dự án quy mô rất lớn, nhưng không được chuẩn bị kỹ lưỡng, kế hoạch triển khai bị động, phải chỉ định thầu ở tất cả các khâu, dễ phát sinh tiêu cực. Năng lực của nhiều chủ đầu tư cũng rất đáng lo ngại, trong danh sách các đơn vị tham gia, nhiều DN “không tên tuổi” trong ngành giao thông, liên danh dự án phần lớn là “anh khỏe cõng anh yếu”, tiềm ẩn nguy cơ chất lượng công trình không bảo đảm, ảnh hưởng cả vòng đời dự án.

Các dự án BOT không sử dụng vốn Nhà nước nên “thoát” được nhiều quy định về tài chính công, nhưng lại có quyền được vay vốn các NH do Chính phủ bảo lãnh để thực hiện đầu tư với lãi suất ưu đãi. Mặc dù BOT, BT nhằm thu hút vốn tư nhân, nhưng nếu tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà đầu tư góp vào dự án thấp, thực chất vẫn là đầu tư nhà nước, nhưng cơ chế phân bổ lợi ích - chi phí rất bất hợp lý: nếu có lợi nhuận thì nhà đầu tư hưởng, còn nếu thua lỗ Nhà nước phải gánh. Điều này làm cho trách nhiệm tài trợ cuối cùng bị “đẩy” về phía Nhà nước thay vì khu vực tư nhân. Thực tế, tại một số dự án BOT, sau khi vận hành chưa được bao lâu bị trả lại cho Nhà nước, như dự án cầu Phú Mỹ, nâng cấp đường Huỳnh Tấn Phát (quận 7), cầu Ông Thìn (Bình Chánh),...

Thực tế cho thấy, hợp đồng BOT trao rất nhiều quyền cho nhà đầu tư, được toàn quyền chỉ định thầu, định giá các sản phẩm xây dựng và dịch vụ tư vấn đi kèm trong quá trình đầu tư, tạm ứng vốn đầu tư cho nhà thầu (nếu có), thao túng quy trình đầu tư,... Cho nên, động cơ của một số nhà đầu tư sẽ “nhắm” đến lợi ích trong quá trình xây dựng dự án, chứ không chờ đến thu hồi vốn trong quá trình khai thác. Điển hình, tại hợp đồng BOT mở rộng quốc lộ 14 qua Đác Lắc do Công ty Quang Đức đứng đầu liên danh nhà đầu tư, ngoài chậm tiến độ, vi phạm hợp đồng BOT, nhà đầu tư này còn chèn ép các nhà thầu, bắt "lại quả" tới 30% giá trị mỗi gói thầu, chỉ được nhận 70% giá trị được phê duyệt, quyết toán. Bộ GTVT đã yêu cầu chấm dứt hợp đồng BOT với nhà đầu tư này, đề nghị cơ quan an ninh vào cuộc điều tra, làm rõ. Việc thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư là trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng lại đang thực hiện rất lỏng lẻo, chủ yếu mang tính hình thức, không hiệu quả. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng chưa thực hiện giám sát chất lượng dự án, không ít công trình vừa khánh thành đã phải “đưa vào sửa chữa”.

Tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo PPP, các hình thức hợp đồng đầu tư dự án như BOT, BTO và BT, trước đây nhiều khi được coi là những hình thức đầu tư riêng biệt so với hình thức PPP (trong giai đoạn thí điểm), nay chính thức được coi là các dạng thức của hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP, chịu sự điều chỉnh thống nhất của cùng một luật định, từ Nghị định 15. Trưởng ban Chính sách đầu tư (Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế T.Ư) Đinh Trọng Thắng nhận định: Đầu tư vào hệ thống hạ tầng giao thông là một khoản đầu tư có mục đích công, đối tượng chi trả phí dịch vụ và cấp vốn cuối cùng vẫn là người dân và xã hội. Hình thức đầu tư và cơ cấu nguồn vốn tài trợ không làm thay đổi bản chất đầu tư công của các khoản đầu tư vào KCHT. Do vậy, cần coi đầu tư PPP vào hạ tầng giao thông là đầu tư công, chịu sự quản lý và đánh giá của hệ thống quản lý đầu tư công. Xét trong hiện tại và trung hạn, nguồn ngân sách còn nhiều khó khăn, khả năng bố trí vốn hỗ trợ cho các dự án PPP mới sẽ rất thấp.

Trường hợp Nhà nước không bố trí đủ phần vốn ngân sách cho dự án theo đúng tiến độ cam kết, không những khiến dự án có khả năng thất bại, mà còn làm suy giảm lòng tin của nhà đầu tư nước ngoài. TS Huỳnh Thế Du, giảng viên chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright phân tích: Gần đây, mô hình PPP được kỳ vọng về khả năng tạo đột phá cho việc huy động vốn đầu tư hạ tầng ở Việt Nam. Song, trên bình diện quốc tế, mô hình này chưa có gì nổi bật trong phát triển cơ sở hạ tầng ở các quốc gia. Trong giai đoạn 2001-2011, các nước châu Á - Thái Bình Dương chỉ huy động được khoảng 10% tổng vốn đầu tư theo PPP cho hạ tầng giao thông. Hơn thế, mô hình này nếu không được thiết kế chặt chẽ với môi trường thể chế tốt, dễ gây những trục trặc không đáng có. Nhiều nước trên thế giới đã phải thực hiện tiến trình ngược lại, Nhà nước quốc hữu hóa hoặc thu hồi các dự án.

Trong thời gian tới, nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng giao thông của nước ta còn rất lớn. Những nỗ lực trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của ngành GTVT đã đem lại thành công rất đáng ghi nhận. Đây là một cách tiếp cận đúng hướng, cần duy trì và phát huy hiệu quả hơn. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các nước thành công đều dựa vào vốn ngân sách để xây dựng hạ tầng, trong đó có hệ thống hạ tầng giao thông. Nói cách khác, nguồn vốn ngân sách phải đóng vai trò chủ đạo. Không nên quá kỳ vọng và cần cẩn trọng với mô hình PPP, không cẩn thận dễ gây những hệ lụy tiêu cực. Tiến trình tư nhân hóa theo kiểu này, nhiều nước trên thế giới, nhất là khu vực châu Mỹ La-tinh đã phải trả những bài học đắt giá. Để tạo dựng được hệ thống hạ tầng giao thông phát triển, cần tập trung nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển, nhất là vốn ngân sách. Khả năng gia tăng nguồn vốn đầu tư phát triển cho giao thông so với GDP không cao, cho nên cần tập trung vào vấn đề hiệu quả.

Rà soát các dự án BOT

Mới đây, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu Bộ GTVT và UBND các địa phương rà soát quy trình thực hiện, đánh giá hiệu quả các dự án hạ tầng giao thông đường bộ đầu tư theo hình thức BOT, bảo đảm các dự án triển khai đúng quy định pháp luật, phát huy hiệu quả. Bộ GTVT chỉ đạo các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động rà soát các dự án BOT thuộc phạm vi quản lý, bảo đảm tăng cường vai trò quản lý nhà nước theo quy định; đồng thời, khẩn trương hoàn thiện đề án Quy hoạch trạm thu phí BOT. Trước mắt, tạm dừng bố trí mới các trạm thu phí không bảo đảm khoảng cách 70 km giữa hai trạm trên cùng tuyến đường.

Kiểm soát rủi ro tín dụng

Thống đốc NHNN vừa yêu cầu tăng cường kiểm soát rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông. Trong đó, tập trung kiểm soát chặt chẽ tăng trưởng tín dụng và chất lượng tín dụng, nhất là đối với các dự án BOT, BT giao thông; xem xét thận trọng, chặt chẽ các đề nghị cấp tín dụng vượt giới hạn của các TCTD đối với các dự án BOT, BT giao thông có tổng mức đầu tư lớn, thời gian thu hồi vốn dài.

Có thể bạn quan tâm