Một là, Hiến pháp (sửa đổi) đổi tên Chương IX thành "Chính quyền địa phương".
HÐND và UBND hay thường gọi chung là chính quyền địa phương, là các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Thực tế cho thấy, HÐND và UBND mặc dù là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính. Vì vậy, hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của một cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa vào việc phát huy mang tính tổng hợp hiệu lực hoạt động của cả hai cơ quan thành một thể thống nhất. Theo tinh thần đó, tên Chương IX được đổi thành "Chính quyền địa phương". Việc đổi tên này không phải là câu chuyện hình thức, mà nó đặt ra yêu cầu phải có đổi mới thật sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng: bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HÐND và UBND; nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một Nhà nước đơn nhất.
Hai là, quy định tại Ðiều 110 Hiến pháp (sửa đổi) về cơ bản kế thừa quy định tại Ðiều 118 Hiến pháp năm 1992, đồng thời có một số bổ sung hợp lý. Ðiều này vừa tạo sự ổn định của hệ thống đơn vị hành chính, vừa đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nước ta. Phân tích quy định này chúng ta có thể thấy một số điểm mới rất đáng lưu ý như sau:
(i) Sự xuất hiện thuật ngữ "đơn vị hành chính tương đương" với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương cho thấy Hiến pháp (sửa đổi) đã để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong thành phố trực thuộc trung ương, chẳng hạn, "thành phố" trong "thành phố trực thuộc trung ương" như đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong Ðề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Có thể thấy, quy định mang tính mở này được bổ sung vào dự thảo Hiến pháp trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Chính phủ, của các đại biểu Quốc hội, nhất là các đại biểu của thành phố Hồ Chí Minh. Quy định mang tính mở này tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
(ii) Bổ sung quy định "Ðơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập". Thực chất, vấn đề này đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 nhưng không phải tại Ðiều 118 mà tại khoản 8 Ðiều 84 về thẩm quyền của Quốc hội. Quy định này được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương (như huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang và huyện Vân Ðồn, tỉnh Quảng Ninh...).
(iii) Ðiều đáng lưu ý nữa là Ðiều 110 có bổ sung quy định "Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định". Ðiều này đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ cần gấp rút nghiên cứu và soạn thảo các quy định ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, trong đó nhất thiết phải có việc "lấy ý kiến Nhân dân địa phương". Quy định mới kể trên đã được Chính phủ kiến nghị Ủy ban dự thảo sửa đổi. Hiến pháp năm 1992 nhằm bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính, tránh tình trạng "nhập - tách" có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặc biệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân như thực tế vừa qua ở nước ta.
Ba là, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm đô thị và nông thôn.
Hiến pháp năm 1992 quy định "Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định" (Ðiều 118). Cụ thể hóa quy định này, các luật tổ chức HÐND và UBND (năm 1994 và 2003) quy định ở tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HÐND và UBND. Mô hình tổ chức cũ gây nên sự cồng kềnh, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa HÐND và UBND các cấp, không có sự phân biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn. Nhận rõ bất cập này, Ðảng ta có chủ trương thí điểm không tổ chức HÐND ở quận, huyện, phường. Thực hiện chủ trương đó, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26 (năm 2008) về thí điểm không tổ chức HÐND ở quận, huyện, phường tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, do việc tổng kết toàn diện kết quả triển khai Nghị quyết số 26 (năm 2008) chưa hoàn thành, nên về mô hình tổ chức chính quyền địa phương được thảo luận nhiều, thậm chí gay gắt. Ða số ý kiến thống nhất với nhau ở hai vấn đề mang tính nguyên tắc là đã có đơn vị hành chính thì phải có chính quyền; chính quyền phải bao gồm HÐND và UBND, UBND do HÐND cùng cấp bầu ra. Nhưng nếu thực hiện theo hai nguyên tắc này thì chính quyền địa phương không có gì đổi mới so với trước đây. Trong khi đó, yêu cầu đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương đang rất bức thiết. Các yêu cầu đổi mới mà vẫn bảo đảm hai nguyên tắc trên chỉ có thể được giải quyết theo hai cách. Một là, phân định lại đơn vị hành chính theo hướng thu gọn lại. Ðây là việc rất khó, không khả thi vì các đơn vị hành chính hiện hành đã tồn tại lâu đời với hệ thống thiết chế đã ổn định, mọi sự thay đổi sẽ kéo theo nhiều hệ lụy khó có thể giải quyết được. Hai là, thực hiện việc xác định lại cấp chính quyền theo hướng giảm cồng kềnh, phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị. Ðây sẽ là sự lựa chọn hợp lý hơn cả. Vì vậy, Ðiều 111 Hiến pháp (sửa đổi) quy định:
"1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định".
Phân tích Ðiều 111 của Hiến pháp (sửa đổi), chúng ta thấy sự xuất hiện khái niệm mới "cấp chính quyền địa phương". Với khái niệm này cho phép phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính, ở tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương nhưng không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền, cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HÐND và UBND, UBND do HÐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Như vậy, Ðiều 111 Hiến pháp (sửa đổi) đã đưa ra quy định mới "cấp chính quyền địa phương" gồm có HÐND và UBND và cấp chính quyền ở những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với "đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt". Quy định có tính mở này mở ra khả năng để luật vừa khắc phục những bất cập, vừa có thể đổi mới một bước quan trọng tổ chức chính quyền địa phương.
Bốn là, Hiến pháp (sửa đổi) có quy định riêng về nhiệm vụ của chính quyền địa phương với tư cách là một thiết chế hiến định.
Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà chỉ quy định về thẩm quyền của HÐND và UBND. Hiến pháp (sửa đổi) đã thay đổi cách tiếp cận, bổ sung một điều mới quy định trực tiếp chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Ðiều 112). Theo đó, chính quyền địa phương có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương và nhiệm vụ (2) quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Ðồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Ðây là nhiệm vụ có tính tự quản cao.
"Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương" (khoản 2 Ðiều 112 Hiến pháp (sửa đổi)). Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong thời gian tới. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mới hiệu quả. "Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó" (khoản 3 Ðiều 112 Hiến pháp (sửa đổi)). Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại Khoản 3 Ðiều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều bức xúc của các địa phương hiện nay.
Ngoài ra, về tính chất, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HÐND, UBND, đại biểu HÐND cũng như mối quan hệ giữa HÐND, UBND và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hiến pháp (sửa đổi) cơ bản kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Ðiểm khác ở đây là quy định khái quát, ngắn gọn hơn, lược bỏ những quy định chung chung, những quy định thuộc thẩm quyền quy định của luật nhằm bảo đảm Hiến pháp thật sự là đạo luật gốc của đất nước.
CÓ thể thấy, các quy định trong Hiến pháp (sửa đổi) về chính quyền địa phương kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992 đồng thời mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. Tới đây, nhiệm vụ đặt ra là:
- Cần tiếp tục tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức HÐND ở quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội. Trên cơ sở đó, cùng với các nghiên cứu khác, xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với tinh thần mới;
- Khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương thể hiện tinh thần phân cấp mạnh mẽ và đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương;
- Xây dựng Luật về đơn vị hành chính, trong đó quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập mới, giải thể, chia, tách địa giới hành chính, đồng thời khẳng định việc lấy ý kiến nhân dân địa phương là một thủ tục bắt buộc.
