Bỏ tầng nấc, dựng năng lực: Từ tinh gọn bộ máy đến kiến tạo quản trị

Sau một năm vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp trên phạm vi cả nước, thực tiễn đã tạo cơ sở để đánh giá toàn diện hơn giá trị lý luận và hiệu quả của cuộc cải cách tổ chức bộ máy trong tiến trình đổi mới quản trị quốc gia.

Trên cơ sở tổng kết thực tiễn và phân tích lý luận, loạt bài làm rõ bước chuyển từ mô hình quản lý nhiều tầng nấc sang quản trị hiện đại, phân quyền rõ ràng và vận hành trên nền tảng dữ liệu; khẳng định tính đúng đắn của chủ trương tinh gọn bộ máy theo hướng “hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả”, đồng thời cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn để bác bỏ các quan điểm xuyên tạc, sai trái về cuộc cải cách.

Trong cấu trúc quản trị mới, bảo đảm an ninh, trật tự là điều kiện nền tảng để góp phần kiến tạo mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành hiệu lực, hiệu quả và phát triển bền vững.

Kỳ 1: KỶ NGUYÊN VƯƠN MÌNH CỦA DÂN TỘC - TỪ THẾ VÀ LỰC MỚI ĐẾN YÊU CẦU ĐỔI MỚI MÔ HÌNH QUẢN TRỊ QUỐC GIA

Lần đầu tiên sau gần bốn thập niên đổi mới, Việt Nam đứng trước một bước chuyển có ý nghĩa đặc biệt trong tiến trình phát triển của dân tộc. Mục tiêu đến giữa thế kỷ XXI trở thành quốc gia phát triển, có thu nhập cao không chỉ đòi hỏi những động lực tăng trưởng mới, mà còn đặt ra yêu cầu phải đổi mới phương thức tổ chức và vận hành quốc gia. Khi khát vọng phát triển được xác lập ở một tầm vóc mới, câu hỏi mang tính sinh mệnh không chỉ dừng lại ở việc chúng ta có bao nhiêu nguồn lực, mà quan trọng hơn là mô hình quản trị quốc gia hiện tại có còn đủ năng lực để chuyển hóa những nguồn lực ấy thành sức mạnh thực chất hay không.

Hành trình Đổi mới từ năm 1986 đến nay đã giúp đất nước tích lũy được một “thế” mới vững chắc trong môi trường quốc tế và một “lực” mới dồi dào từ nội lực nền kinh tế, hệ thống chính trị cùng niềm tin sâu sắc của nhân dân. Trong một thế giới đang chứng kiến sự chuyển dịch mạnh mẽ dưới tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, chuyển đổi số, trí tuệ nhân tạo và các cuộc cạnh tranh chiến lược gay gắt, yêu cầu đối với mọi quốc gia không còn dừng lại ở việc duy trì tốc độ tăng trưởng, mà là nâng cao năng lực thích ứng và năng lực quản trị.

Chính trong bối cảnh đó, việc Đảng xác định đất nước bước vào kỷ nguyên vươn mình của dân tộc không phải là một kỳ vọng chủ quan hay khẩu hiệu mang tính thời điểm. Đó là sự khái quát lý luận sâu sắc trên cơ sở đúc kết thực tiễn, nhận diện đúng thời cơ và tầm nhìn chiến lược để đưa đất nước bứt phá khỏi những rào cản của mô hình phát triển truyền thống.

Kiến tạo năng lực quản trị - hạt nhân của cuộc cải cách thể chế

Lịch sử phát triển của nhân loại cho thấy, không một quốc gia nào có thể bước sang một trình độ phát triển mới chỉ bằng việc xác lập mục tiêu hay ban hành chiến lược. Điều quyết định là năng lực tổ chức thực hiện thông qua một mô hình quản trị phù hợp với yêu cầu của thời đại. Khi khát vọng phát triển được nâng lên, năng lực quản trị quốc gia cũng phải được nâng lên tương xứng.

Đó cũng chính là tư duy xuyên suốt trong những quyết sách lớn của Đảng thời gian qua: tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với kiểm soát quyền lực; tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị; đồng thời, đẩy mạnh đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia; xây dựng hạ tầng dữ liệu quốc gia, Chính phủ số, xã hội số và nền hành chính số. Tất cả đều hướng tới một mục tiêu thống nhất, đó là đổi mới mô hình quản trị quốc gia để kiến tạo năng lực phát triển mới cho đất nước.

Sở dĩ như vậy là bởi, nếu chặng đường Đổi mới vừa qua mang sứ mệnh giải phóng các nguồn lực phát triển thông qua đổi mới tư duy kinh tế và mở rộng hội nhập, thì trong giai đoạn mới, khi thế và lực đã được củng cố, yêu cầu cốt lõi không còn chỉ là tạo thêm nguồn lực, mà là tổ chức, phân bổ và sử dụng hiệu quả những nguồn lực đã tích lũy. Tinh gọn bộ máy, vì thế, phải được nhìn nhận bằng tầm nhìn rộng lớn hơn cải cách hành chính thông thường. Giá trị của cuộc cải cách không dừng lại ở số lượng đầu mối cắt giảm hay đơn vị sáp nhập, mà chính là sự tái cấu trúc sâu sắc cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước.

Thực tiễn đó cũng chính là điều Nghị quyết số 18-NQ/TW đã chỉ rõ khi đánh giá bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn “cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối”, chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan còn “chồng chéo, trùng lắp”, việc “phân cấp, phân quyền chưa hợp lý”, làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động. Vì vậy, tinh gọn chỉ thực sự có ý nghĩa khi đi đôi với phân định rõ chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm; tổ chức lại mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền; đồng thời rút ngắn quy trình, giải phóng nguồn lực và nâng cao chất lượng phục vụ Nhân dân. Nói cách khác, mục tiêu cuối cùng của cuộc cải cách là kiến tạo một Nhà nước có năng lực quản trị cao hơn.

Trong chỉnh thể cải cách ấy, việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp giữ vị trí đặc biệt quan trọng, là biểu hiện tập trung nhất của tư duy đổi mới mô hình quản trị quốc gia. Bởi xét đến cùng, mọi quyết sách của Nhà nước đều được hiện thực hóa ở địa phương; mọi cải cách thể chế chỉ thực sự có ý nghĩa khi chuyển hóa thành chất lượng quản trị ở từng địa phương và từng người dân. Đây không phải là một quyết sách mang tính tình thế, mà là kết quả của quá trình chuẩn bị lâu dài trên cả phương diện lý luận, thực tiễn và thể chế. Từ Nghị quyết số 18-NQ/TW năm 2017 đến Kết luận số 127-KL/TW, Nghị quyết số 60-NQ/TW cùng các nghị quyết, đạo luật được Quốc hội ban hành năm 2025 đã từng bước hoàn thiện cơ sở chính trị và hành lang pháp lý để triển khai thống nhất mô hình chính quyền địa phương hai cấp trên phạm vi cả nước.

Đổi mới mô hình chính quyền địa phương, vì vậy, ngoài điều chỉnh cơ cấu tổ chức, còn phải đổi mới cách thức quyền lực nhà nước được tổ chức, phân bổ và thực thi trong điều kiện phát triển mới. Muốn hiểu đầy đủ ý nghĩa của quyết sách này, cần đặt mô hình chính quyền địa phương ba cấp trong đúng bối cảnh lịch sử đã hình thành và phát triển của nó. Mô hình chính quyền địa phương ba cấp ở Việt Nam là sản phẩm của một giai đoạn lịch sử khi nền kinh tế còn phân tán, hạ tầng giao thông và thông tin còn hạn chế, năng lực quản trị ở cơ sở chưa đồng đều. Trong điều kiện đó, cấp huyện giữ vai trò là mắt xích trung gian quan trọng, truyền tải chủ trương, chính sách từ cấp tỉnh xuống cơ sở; hướng dẫn, kiểm tra việc thực thi pháp luật; điều hòa nguồn lực và hỗ trợ các xã giải quyết những nhiệm vụ vượt quá khả năng tại chỗ. Suốt nhiều thập niên, mô hình này đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử, góp phần quan trọng vào sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc, khôi phục và phát triển đất nước.

Chính những thành công ấy lại tạo ra những điều kiện phát triển mới. Quá trình đô thị hóa, liên kết vùng, chuyển đổi số quốc gia, sự phát triển của hạ tầng giao thông và hạ tầng số, cùng sự trưởng thành của chính quyền cơ sở đã làm thay đổi căn bản môi trường quản trị. Trong bối cảnh đó, chức năng truyền dẫn của tầng trung gian dần thu hẹp, trong khi những hạn chế của mô hình nhiều tầng nấc ngày càng bộc lộ rõ: quy trình xử lý kéo dài, nguồn lực phân tán, thông tin bị chia cắt và trách nhiệm khó xác định. Điều đó đặt ra yêu cầu chuyển từ mô hình quản lý nhiều tầng nấc sang mô hình quản trị trực tiếp; từ cơ chế truyền đạt mệnh lệnh sang phân quyền rõ ràng; từ điều hành chủ yếu dựa trên hồ sơ giấy sang quản trị dựa trên dữ liệu, công nghệ và kết quả.

Bản chất của cuộc cải cách vì vậy không nằm ở việc kết thúc hoạt động của cấp huyện, mà ở việc giải quyết mâu thuẫn giữa một mô hình quản trị được hình thành trong điều kiện phát triển của nhiều thập niên trước với yêu cầu quản trị của một quốc gia đang bước vào kỷ nguyên số. Trong cấu trúc cũ, một hồ sơ có thể phải đi từ cấp xã lên cấp huyện, từ cấp huyện lên cấp tỉnh rồi quay trở lại cơ sở để tổ chức thực hiện; mỗi lần chuyển cấp lại phát sinh thêm thời gian, chi phí, nguy cơ sai lệch thông tin và khoảng trống về trách nhiệm. Khi dữ liệu được kết nối, xác thực và chia sẻ trên nền tảng dùng chung, nhiều nhiệm vụ có thể được chỉ đạo trực tiếp từ cấp tỉnh và giải quyết trực tiếp tại cấp xã, đồng thời được giám sát theo thời gian thực.

Nghị quyết số 57-NQ/TW đã xác định chuyển đổi số không chỉ là động lực phát triển kinh tế mà còn là nền tảng đổi mới phương thức quản trị quốc gia. Điều đó đồng nghĩa với việc tái cấu trúc toàn bộ quy trình quản trị trên nền tảng dữ liệu số. Công nghệ rút ngắn khoảng cách quản trị; thể chế phân quyền làm cho trách nhiệm có địa chỉ. Việc kết thúc hoạt động của cấp huyện vì thế phải đi liền với tái phân bổ thẩm quyền, nguồn lực, ngân sách và trách nhiệm giải trình giữa cấp tỉnh và cấp xã, đúng tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW.

Không dừng lại ở đó, cuộc cải cách còn mở ra cách tiếp cận mới trong tổ chức không gian phát triển của đất nước. Việc sắp xếp đơn vị hành chính nhằm giảm đầu mối quản lý, tạo lập quy mô quản trị đủ lớn để quy hoạch hạ tầng, phát triển đô thị, tổ chức logistics, điều phối nguồn lực và tăng cường liên kết vùng. Có thể nói, đúng như tinh thần Đại hội XIV đã đặt ra về cuộc cách mạng “sắp xếp lại giang sơn”, đây không đơn thuần là việc điều chỉnh địa giới hành chính, mà là quá trình tổ chức lại không gian phát triển quốc gia để địa giới hành chính không còn là rào cản của phát triển, mà trở thành công cụ phục vụ phát triển; vừa phát huy lợi thế của từng địa phương, từng vùng, vừa tăng cường tính liên kết của nền kinh tế, đồng thời đáp ứng tốt hơn yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh trong tình hình mới.

Ở một bình diện sâu hơn, sau khi thực hiện việc sắp xếp đơn vị hành chính, cả nước giảm từ 63 xuống còn 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, từ 10.035 xuống còn 3.321 đơn vị hành chính cấp xã, đồng thời kết thúc hoạt động của 696 đơn vị hành chính cấp huyện. Quy mô thay đổi là rất lớn, nhưng ý nghĩa của cuộc cải cách không nằm ở việc giảm bao nhiêu đầu mối hay bao nhiêu đơn vị hành chính, mà ở việc tái cấu trúc toàn diện thẩm quyền, nguồn lực công và phương thức quản trị, cung ứng dịch vụ công. Từ một nền hành chính chủ yếu dựa trên quy trình và hồ sơ, nền quản trị mới hướng tới quản trị bằng dữ liệu, bằng kết quả và bằng trách nhiệm giải trình. Quyền lực không còn được bảo đảm bởi số lượng tầng nấc quản lý, mà bởi tính minh bạch của dữ liệu, sự rõ ràng về thẩm quyền và khả năng kiểm soát quyền lực trong toàn trình thực thi công vụ.

Quan trọng hơn, cuộc cải cách này cũng tạo điều kiện để phát huy đầy đủ hơn vai trò chủ thể của Nhân dân trong quản trị quốc gia. Hiện thực hóa phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” trong Văn kiện Đại hội XIV, khi thẩm quyền được phân định rõ ràng, trách nhiệm được xác lập cụ thể và quy trình được công khai số hóa, người dân không chỉ thụ hưởng chính sách mà còn tham gia giám sát, phản biện trực tiếp. Sự gần dân trong điều kiện mới không còn được đo bằng số tầng nấc bộ máy hay khoảng cách địa lý đến trụ sở hành chính, mà bằng tốc độ giải quyết công việc, mức độ minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự hài lòng thực sự của Nhân dân.

Nhìn từ góc độ đó, chính quyền địa phương hai cấp không phải là đích đến của cuộc cải cách, mà là điểm khởi đầu của một mô hình quản trị quốc gia mới. Điều thay đổi không chỉ là cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính, mà là cách thức Nhà nước tổ chức quyền lực, phân bổ nguồn lực và phục vụ Nhân dân trong điều kiện phát triển mới. Đó cũng chính là ý nghĩa sâu xa của cuộc cải cách thể chế đang được triển khai: kiến tạo một năng lực quản trị quốc gia đủ mạnh để hiện thực hóa khát vọng phát triển đất nước trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.

Chính quyền địa phương hai cấp - kiến tạo năng lực quản trị trong kỉ nguyên mới

Thực tiễn cho thấy, không có một mô hình tổ chức nào tự thân tạo nên hiệu quả chỉ bằng việc thay đổi cơ cấu bộ máy. Giá trị của cải cách không nằm ở việc giảm bao nhiêu đầu mối hay cắt bỏ bao nhiêu cấp hành chính, mà ở khả năng chuyển hóa mô hình tổ chức mới thành phương thức quản trị mới. Nói cách khác, điều quyết định không phải là bộ máy được sắp xếp như thế nào, mà là bộ máy ấy vận hành ra sao, phân bổ quyền lực đến đâu và phục vụ Nhân dân như thế nào.

Nhìn từ góc độ đó, giá trị khoa học của mô hình chính quyền địa phương hai cấp được thể hiện ở khả năng giải quyết đồng thời ba mối quan hệ có tính nền tảng: giữa cấu trúc tổ chức với trình độ phát triển của xã hội; giữa phân quyền với trách nhiệm giải trình; giữa quy mô quản trị với năng lực thực thi của bộ máy nhà nước. Phép biện chứng duy vật cho thấy không có một mô hình quản trị nào là bất biến. Một thiết chế từng phù hợp với điều kiện lịch sử nhất định có thể trở thành lực cản khi điều kiện phát triển thay đổi. Ngược lại, mọi cải cách chỉ thực sự có giá trị khi vừa kế thừa những yếu tố còn phù hợp, vừa đổi mới để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới. Vì vậy, tính khoa học của cuộc cải cách này không được đo bằng số lượng đầu mối giảm đi, mà bằng mức độ đồng bộ giữa thể chế, tổ chức bộ máy, nguồn lực, dữ liệu, đội ngũ cán bộ và cơ chế kiểm soát quyền lực. Đó cũng là ranh giới giữa tinh gọn về hình thức với kiến tạo năng lực quản trị thực chất.

Trước hết, cấp tỉnh phải thực sự trở thành trung tâm kiến tạo phát triển, điều phối chiến lược và bảo đảm tính thống nhất trong quản trị. Trọng tâm của cấp tỉnh không còn là giải quyết những công việc hành chính cụ thể vốn có thể phân cấp cho cơ sở, mà tập trung vào quy hoạch phát triển, hoạch định chính sách, phân bổ nguồn lực, đầu tư hạ tầng, điều phối liên kết vùng, quản trị rủi ro và kiểm tra kết quả thực hiện. Điều đó cũng đòi hỏi việc phân cấp, phân quyền phải được thực hiện đầy đủ, đồng bộ giữa thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm. Giao thêm nhiệm vụ mà không chuyển giao nguồn lực, ngân sách và nhân lực sẽ chỉ làm tăng áp lực cho cơ sở, còn giữ lại quá nhiều việc ở cấp tỉnh sẽ làm giảm ý nghĩa của cải cách. Vì vậy, đúng như tinh thần Văn kiện Đại hội XIV, việc phân cấp, phân quyền phải bảo đảm “rõ người, rõ việc, rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm”, đồng thời gắn chặt với cơ chế kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực.

Không dừng lại ở đó, cấp xã phải thực sự trở thành cấp quản trị trực tiếp của chính quyền địa phương. Sau khi sắp xếp đơn vị hành chính, nhiều xã, phường quản lý địa bàn rộng hơn, quy mô dân số lớn hơn và đảm nhận nhiều nhiệm vụ trước đây thuộc thẩm quyền của cấp huyện. Điều đó đòi hỏi chính quyền cơ sở không chỉ thay đổi về quy mô tổ chức mà còn phải thay đổi về tư duy quản trị. Người cán bộ ở cơ sở không thể chỉ dừng lại ở việc thực hiện đúng quy trình, thủ tục hành chính, mà phải có năng lực điều hành, phối hợp, giải quyết vấn đề và tổ chức thực hiện ngay từ địa bàn. Cùng với đó, việc bố trí biên chế, phân bổ nguồn lực cần căn cứ vào quy mô dân số, diện tích quản lý, khối lượng công việc và đặc điểm của từng địa phương, thay vì áp dụng cơ học theo một mặt bằng chung. Chỉ khi năng lực của chính quyền cơ sở tương xứng với thẩm quyền được giao thì phân quyền mới thực sự trở thành động lực phát triển, thay vì tạo thêm áp lực cho cấp dưới.

Một điều kiện có ý nghĩa quyết định khác là phải coi dữ liệu là hạ tầng của mô hình quản trị mới. Chuyển đổi số không chỉ là số hóa quy trình hành chính hay đưa hồ sơ lên môi trường điện tử. Nếu người dân vẫn phải nhiều lần khai báo lại những thông tin mà cơ quan nhà nước đã có thì đó mới chỉ là số hóa hình thức. Dữ liệu về dân cư, đất đai, doanh nghiệp, hộ tịch, tài chính, giáo dục, y tế... phải được chuẩn hóa, kết nối, cập nhật và khai thác trên nền tảng thống nhất. Thực hiện đúng nguyên tắc “đúng, đủ, sạch, sống, thống nhất, dùng chung” sẽ giúp giảm thủ tục, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, nâng cao chất lượng dự báo và hỗ trợ lãnh đạo các cấp ra quyết định chính xác hơn. Ngược lại, dữ liệu phân tán hoặc thiếu đồng bộ sẽ hình thành một “tầng trung gian vô hình”, làm chậm quá trình quản trị dù bộ máy hành chính đã được tinh gọn.

Song song với phân quyền, yêu cầu kiểm soát quyền lực càng phải được đặt ra chặt chẽ hơn. Khi nhiều thẩm quyền được giao trực tiếp cho cấp tỉnh và cấp xã, trách nhiệm giải trình cũng phải rõ ràng hơn trước. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc, các cơ quan kiểm tra, thanh tra, báo chí và Nhân dân cần được thực hiện trên cơ sở thông tin đầy đủ, minh bạch và kịp thời. Hiệu quả của mô hình không nên chỉ đánh giá bằng số lượng văn bản ban hành hay số cuộc họp được tổ chức, mà cần được đo bằng thời gian giải quyết thủ tục hành chính, mức độ hài lòng của người dân, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn, chất lượng cung cấp dịch vụ công và hiệu quả sử dụng nguồn lực. Khi quyền lực được phân định rõ, dữ liệu minh bạch và trách nhiệm được xác lập cụ thể thì người đứng đầu không thể ẩn sau quy trình tập thể, mà phải chịu trách nhiệm bằng chính kết quả quản trị.

Suy cho cùng, mọi cuộc cải cách thể chế đều hướng tới một mục tiêu thống nhất là nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước và phục vụ Nhân dân ngày càng tốt hơn. Chính quyền địa phương hai cấp vì vậy không phải là điểm kết thúc của quá trình đổi mới, mà là điểm khởi đầu của một mô hình quản trị hiện đại hơn, minh bạch hơn và gần dân hơn. Thành công của cuộc cải cách sẽ không được khẳng định bằng những thay đổi về cơ cấu tổ chức, mà bằng khả năng tạo ra chuyển biến thực chất trong quản trị quốc gia, trong chất lượng điều hành của chính quyền các cấp và trong đời sống của Nhân dân. Đó cũng là thước đo cuối cùng để kiểm nghiệm tính đúng đắn của chủ trương và hiện thực hóa khát vọng xây dựng một Nhà nước kiến tạo phát triển, đủ năng lực đưa đất nước vững bước trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.

(Hết kỳ I)