Những khoảng trống này có thể không mang lại lợi nhuận cho các định chế tài chính tư nhân, nhưng cần thiết cho quá trình phát triển và thịnh vượng chung của tổng thể nền kinh tế, cả ở phạm vi quốc gia và toàn cầu. Hoặc cũng có thể do các dự án phát triển này đòi hỏi quy mô vốn quá lớn và thời gian hoàn vốn tương đối lâu, các định chế tài chính tư nhân riêng lẻ không sẵn sàng chấp nhận những rủi ro này cho nên đã không thực hiện, trong khi những cơ chế hợp tác giữa các định chế tư nhân chưa đủ mạnh để tham gia đồng tài trợ cho những dự án này. Rất nhiều dự án phát triển quy mô lớn đã mang lại những ảnh hưởng ngoại ứng tích cực cho xã hội, do vậy tỷ suất lợi tức xã hội lớn hơn tỷ suất lợi tức tư nhân.
Kênh dẫn vốn cho các dự án phát triển dài hạn của đất nước
Các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, đã nhận thức ngày càng đầy đủ hơn tầm quan trọng của việc phát triển bền vững. Việc chuyển đổi mô hình kinh tế để hướng tới các mục tiêu phát triển bền vững đòi hỏi một nguồn vốn đầu tư dài hạn khổng lồ, mà điều này tương đối khó có thể đáp ứng nếu chỉ thuần túy dựa trên các nguồn vốn khu vực tư nhân.
Việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào những lĩnh vực được lựa chọn mang tính chiến lược quốc gia mà chúng ta rất khó trông chờ vào những trái ngọt trong ngắn và trung hạn là điều rất cần thiết. Nó sẽ khắc phục được những điểm nghẽn trong tăng trưởng đang xuất hiện ngày càng nhiều trong những năm gần đây của nền kinh tế.
Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cũng như Ngân hàng Phát triển ở các châu lục khác đã cung cấp một nguồn tín dụng rất lớn đến các quốc gia đang phát triển để thực hiện các mục tiêu phát triển dài hạn ở phạm vi quốc gia hay khu vực; song vẫn là không đủ cho nhu cầu về nguồn vốn của các quốc gia đang phát triển. Chính vì vậy, Ngân hàng Phát triển của từng quốc gia do Chính phủ thành lập và quản lý, thậm chí là cả Ngân hàng Phát triển thuần túy tư nhân như Ngân hàng Grameen ở Bangladesh đã lần lượt ra đời để đóng vai trò là kênh dẫn vốn cho các dự án phát triển dài hạn của đất nước.
Phần lớn các ngân hàng phát triển quốc gia đều là các định chế quan trọng trong việc cung cấp nguồn tài chính cũng như hỗ trợ quốc gia chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Mức độ tham gia của các định chế tài chính này rất rộng, trong rất nhiều lĩnh vực từ các dự án cơ sở hạ tầng lớn tới việc hình thành và mở rộng các ngành công nghiệp nặng, và gần đây là hỗ trợ phát triển đổi mới sáng tạo, hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ, tài trợ các dự án năng lượng sạch, và thậm chí còn mở rộng hoạt động ra cả các quốc gia khác.
Các ngân hàng phát triển cũng đóng vai trò giúp ổn định kinh tế, vận hành theo hướng chống chu kỳ kinh tế… Tuy nhiên, hệ thống ngân hàng phát triển đã chịu tác động rất nhiều từ quá trình tự do hóa tài chính, đặc biệt là sau những lần khủng hoảng tài chính toàn cầu và khu vực. Vai trò cung cấp nguồn tài chính dài hạn cho các dự án quy mô lớn của ngân hàng phát triển quốc gia mặc dù vẫn còn rất quan trọng nhưng cũng đã suy giảm đáng kể trong hai thập niên trở lại đây.
Ngân hàng Phát triển Việt Nam và vai trò trong thực hiện chính sách tín dụng của Nhà nước
Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 trên cơ sở tổ chức lại Quỹ Hỗ trợ Phát triển (thành lập năm 1999) để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước.
Trong cả giai đoạn 2006-2020, số vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước tài trợ cho các dự án qua VDB chiếm 1,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và khoảng 0,5% GDP. Tuy nhiên, tỷ trọng và quy mô có xu hướng giảm. Cụ thể, năm 2015, số vốn được giải ngân là gần 26 nghìn tỷ đồng và dư nợ tín dụng đầu tư cuối năm khoảng 143 nghìn tỷ đồng, nhưng đến năm 2020, thì số vốn giải ngân là 872 tỷ đồng và dư nợ cuối năm là gần 92 nghìn tỷ đồng.
Một số nguyên nhân chính dẫn tới việc thu hẹp vai trò hoạt động của VDB trong những năm gần đây có thể kể đến, như:
- Những thay đổi trong quy định về đối tượng được sử dụng vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước theo hướng thu hẹp; đồng thời các ưu đãi về điều kiện cho vay nguồn vốn này như lãi suất vay, tài sản bảo đảm đã bị giảm dần nên quy mô nguồn vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước qua VDB giảm.
- Những khó khăn từ nguồn ngân sách Nhà nước cũng khiến Chính phủ không thể phân bổ đủ nguồn lực tài chính cho VDB hoạt động như kỳ vọng.
- Thẩm quyền quyết định của VDB đối với các vấn đề phát sinh trong hoạt động tín dụng đầu tư như xác định kế hoạch tăng trưởng tín dụng và huy động vốn hằng năm... cũng bị hạn chế hơn so với thời gian trước. Cụ thể, quy mô cho vay vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thông qua Kế hoạch tín dụng đầu tư phát triển được giao cho VDB hằng năm. Quy mô phát hành trái phiếu để huy động vốn phục vụ hoạt động tín dụng được quyết định thông qua hạn mức bảo lãnh của Chính phủ cấp cho VDB hằng năm. Lãi suất cho vay đối với các dự án được thực hiện theo lãi suất do Bộ Tài chính quyết định, việc cho vay vượt 70% tổng mức đầu tư của dự án phải được Thủ tướng Chính phủ quyết định. Các dự án có nhu cầu vay vốn quá 15 năm hoặc không đáp ứng đủ yêu cầu chung về bảo đảm tiền vay phải được Thủ tướng Chính phủ quyết định. Các biện pháp xử lý rủi ro vốn TDĐT của Nhà nước như khoanh nợ, xóa nợ gốc, xóa nợ lãi, bán nợ phải được quyết định bởi Bộ trưởng Bộ Tài chính hoặc Thủ tướng Chính phủ.
Để nâng cao hiệu quả hoạt động của VDB trong vai trò là định chế tài chính cung cấp nguồn tín dụng đầu tư và xuất khẩu của Nhà nước để đạt được các mục tiêu phát triển trong thời gian tới, nên có những cải cách theo hướng:
- Cần thiết lập mô hình quản trị của VDB theo hướng gia tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cơ chế thang đo đánh giá hiệu quả làm việc và cơ chế thu nhập tương xứng để thu hút được những người có năng lực tham gia quản trị và thúc đẩy khả năng sáng tạo của họ. Mô hình quản trị nên tiệm cận với các mô hình quản trị của ngân hàng khu vực tư nhân.
- Cần hoàn thiện lại hệ thống pháp lý, các quy định về trình tự thủ tục, chính sách tín dụng đầu tư của Nhà nước... để bảo đảm sự nhất quán giữa hai hệ thống Luật Ngân sách Nhà nước và Luật các Tổ chức tín dụng, tránh cho những người chịu trách nhiệm ra quyết định của VDB ở tình huống không biết phải làm gì cho đúng luật. Đồng thời, cũng tránh tình trạng hình sự hóa các quyết định quản lý kinh tế bởi nó sẽ triệt tiêu năng lực sáng tạo và dám chấp nhận mạo hiểm của đội ngũ quản lý.
- Ngân hàng Phát triển Việt Nam cần sớm tham gia vào hệ thống xếp hạng tín dụng theo chuẩn mực quốc tế để làm cơ sở đánh giá mức độ an toàn trong hoạt động cho vay và có những điều chỉnh kịp thời nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững của bản thân ngân hàng, đồng thời cũng góp phần tạo ra sự phát triển ổn định, tránh tình trạng tăng trưởng tín dụng quá nóng dẫn tới nhiều dự án kém hiệu quả được thực hiện và gây ra gánh nặng ngân sách nhà nước cũng như bất ổn kinh tế vĩ mô khi các dự án này thất bại.
- Ngân hàng Phát triển Việt Nam cần cải thiện dần mức độ tín nhiệm của mình để nâng cao khả năng huy động vốn từ những nguồn vốn khác, đặc biệt là sự tham gia của các tổ chức tài chính tư nhân trong và ngoài nước, thay vì chỉ trông cậy vào ngân sách nhà nước. Để đạt mục tiêu này, trước tiên Nhà nước cần tìm cách hỗ trợ VDB xử lý dứt điểm các khoản cho vay trước đây, đặc biệt là những khoản nợ xấu và các khoản cho vay dở dang để bảo đảm tính hiệu quả của dự án được tài trợ cũng như minh bạch và lành mạnh hóa bảng cân đối của ngân hàng. Một nguyên tắc không thể khác trong hoạt động ngân hàng là tính an toàn, khả năng bảo toàn vốn để bảo đảm trước tiên là sự tồn tại của ngân hàng, và VDB cũng cần tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc này. Do đó, việc cho vay các dự án cần được thẩm định một cách nghiêm ngặt, số lượng dự án và quy mô cho vay mỗi dự án cần phải nằm trong tầm kiểm soát để bảo đảm sự an toàn, tránh gây ra những tổn thất lớn.
- Các lĩnh vực cho vay của VDB nên được tham khảo theo các lĩnh vực cho vay của các ngân hàng phát triển thế giới và khu vực như Ngân hàng Thế giới hay Ngân hàng Phát triển châu Á bởi đó là những lĩnh vực đã được các chuyên gia quốc tế kiểm chứng và đánh giá là mang lại hiệu quả cao cho sự phát triển bền vững và bao trùm của nền kinh tế.
Việc cải cách VDB là điều hết sức cần thiết để tránh lặp lại sai lầm trong những năm trước đây của nhiều ngân hàng phát triển ở các quốc gia khác. Đây là những bài học kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam tham khảo trong việc tổ chức hoạt động VDB trong những năm tiếp theo. Định hướng cơ bản của quá trình cải cách này là hướng tới việc thực thi các nguyên tắc thị trường, tôn trọng các nguyên tắc hoạt động căn bản của một ngân hàng, dù cho đó là ngân hàng phát triển, để trước tiên bảo đảm sự tồn tại của ngân hàng, và sau đó là tiếp tục phát triển nó một cách bền vững để đóng góp vào sự phát triển bền vững chung của cả nền kinh tế.
PGS,TS HỒ ĐÌNH BẢO và TS NGUYỄN VIỆT HƯNG
Khoa Kinh tế học - Trường đại học Kinh tế quốc dân
