Gỡ điểm nghẽn thể chế trong quản trị rừng

Phá vỡ vòng xoáy giữa quyền tài sản và chất lượng rừng

Các kết quả nghiên cứu cho thấy, diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý là một “điểm nghẽn thể chế” trong quá trình chuyển đổi quản trị lâm nghiệp tại Việt Nam. Vấn đề không chỉ nằm ở chỗ một phần diện tích rừng chưa được giao cho chủ thể sử dụng ổn định, mà còn ở mối quan hệ chặt chẽ giữa quyền tài sản, chất lượng tài nguyên và năng lực quản trị đa cấp.

Từ góc độ quyền tài sản, mức độ đầy đủ và rõ ràng của quyền sử dụng đất có ý nghĩa quyết định đối với hiệu quả quản lý tài nguyên. Khi một tỷ lệ lớn diện tích rừng vẫn chưa được giao cho các chủ thể cụ thể, quyền tài sản trong lĩnh vực lâm nghiệp chưa được hoàn thiện đồng bộ. Trong bối cảnh đó, Ủy ban nhân dân cấp xã chủ yếu thực hiện chức năng quản lý hành chính, không phải là chủ thể hưởng lợi trực tiếp từ tài nguyên rừng. Điều này tạo ra khoảng cách rõ rệt giữa trách nhiệm quản lý và động lực kinh tế.

Khi quyền tài sản không đầy đủ, các chủ thể thiếu động lực đầu tư dài hạn, nhất là đối với các hoạt động phục hồi rừng, nâng cao chất lượng sinh thái hoặc bảo vệ rừng theo hướng bền vững. Hệ quả là nhiều diện tích rừng có nguy cơ tiếp tục duy trì trong trạng thái hiện trạng, thậm chí bị khai thác theo hướng ngắn hạn nếu thiếu cơ chế giám sát hiệu quả.

Tuy nhiên, mối quan hệ này không chỉ diễn ra theo một chiều từ thể chế đến tài nguyên. Chất lượng rừng thấp, vốn phổ biến tại nhiều khu vực do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, lại trở thành yếu tố làm chậm quá trình giao đất, giao rừng. Những diện tích rừng nghèo, khó phục hồi, chi phí quản lý cao, lợi ích kinh tế trước mắt thấp thường kém hấp dẫn đối với hộ gia đình, doanh nghiệp hoặc cộng đồng nếu không có cơ chế hỗ trợ đủ mạnh.

Nói cách khác, tài nguyên không phải là đối tượng thụ động của thể chế, mà có thể ảnh hưởng ngược trở lại quá trình hoàn thiện thể chế. Quyền chưa rõ làm giảm động lực đầu tư, trong khi chất lượng rừng thấp lại làm giảm khả năng xác lập quyền cho các chủ thể mới. Hai yếu tố này tương tác với nhau, tạo thành một vòng xoáy thể chế-sinh thái, trong đó khoảng trống thể chế và suy thoái tài nguyên cùng tồn tại, củng cố lẫn nhau theo thời gian.

Ở góc độ tài nguyên chung, diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý mang nhiều đặc điểm của một dạng tài nguyên chung trên thực tế: Khó loại trừ, dễ bị lấn chiếm và thiếu cơ chế giám sát hiệu quả. Khi không có chủ thể sử dụng rõ ràng với quyền và nghĩa vụ cụ thể, các khu vực này có nguy cơ rơi vào trạng thái suy thoái kéo dài. Tuy nhiên, vấn đề không nằm ở bản chất của tài nguyên, mà ở trạng thái chuyển tiếp của thể chế quản lý, nơi các cơ chế quản trị chưa được thiết lập đầy đủ để thay thế vai trò quản lý hành chính.

Từ góc độ quản trị đa cấp, nghiên cứu cũng chỉ ra một nghịch lý đáng chú ý: Cấp xã là cấp gần thực địa nhất, có vai trò trực tiếp trong quản lý rừng, nhưng lại thường là cấp hạn chế nhất về nguồn lực, năng lực chuyên môn và công cụ thực thi. Việc giao một diện tích lớn rừng cho cấp xã quản lý trong khi không đi kèm các điều kiện bảo đảm tương ứng đã tạo ra sự mất cân đối giữa trách nhiệm và năng lực.

Sự mất cân đối này làm suy giảm hiệu quả quản trị. Phân cấp chỉ có thể phát huy tác dụng khi đi kèm với phân bổ đầy đủ nguồn lực, cơ chế giải trình và công cụ thực thi. Nếu cấp xã chỉ được giao trách nhiệm mà thiếu nguồn lực, việc quản lý rừng khó vượt ra khỏi mô hình hành chính thụ động.

Một điểm quan trọng khác là các vấn đề nêu trên không phân bố đồng đều trong không gian, mà tập trung chủ yếu ở khu vực miền núi và trung du, nơi điều kiện tự nhiên, kinh tế và thể chế đều bất lợi hơn. Điều này cho thấy hạn chế trong quản trị rừng không chỉ là vấn đề thiết kế chính sách, mà còn là vấn đề bối cảnh thực thi. Cùng một chính sách có thể tạo ra các kết quả rất khác nhau tùy điều kiện cụ thể của từng địa phương.

Từ các góc nhìn trên, có thể thấy diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý có trạng thái chưa hiệu quả, trong đó quyền tài sản chưa hoàn chỉnh, chất lượng tài nguyên thấp và hạn chế về năng lực quản trị cùng tồn tại. Trạng thái này khó thay đổi nếu chỉ dựa vào các can thiệp đơn lẻ.

Do đó, yêu cầu đặt ra là phải chuyển từ cách tiếp cận “giải quyết từng vấn đề riêng lẻ” sang cách tiếp cận tích hợp và mang tính hệ thống. Đẩy nhanh giao đất, giao rừng cần đi kèm với phục hồi rừng, tăng cường năng lực quản trị địa phương và phát triển các công cụ kinh tế để tạo động lực cho các chủ thể tham gia. Chính sách cũng cần linh hoạt theo từng vùng, thay vì áp dụng một mô hình đồng nhất trên toàn quốc.

Từ quản lý tạm thời sang xác lập chủ thể ổn định

Ưu tiên chính sách hàng đầu là hoàn thiện phân bổ quyền, chuyển dần từ trạng thái “quản lý tạm thời” sang “xác lập chủ thể ổn định”. Điều này không chỉ nhằm phân bổ lại diện tích rừng, mà quan trọng hơn là xác lập đầy đủ quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, tạo nền tảng cho quản lý bền vững.

Ở cấp Trung ương, cần xây dựng lộ trình quốc gia về xử lý diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, với mục tiêu và mốc thời gian rõ ràng. Chẳng hạn, có thể đặt mục tiêu giảm tỷ lệ diện tích này xuống dưới một ngưỡng nhất định trong 5-10 năm. Lộ trình cần phân loại diện tích theo mức độ sẵn sàng giao, như khu vực ít tranh chấp, ranh giới rõ ràng, khả năng phục hồi cao, để ưu tiên triển khai trước.

Ở cấp tỉnh, cần rà soát, phân loại chi tiết từng khu vực rừng chưa giao, gắn với hồ sơ địa chính và tình trạng pháp lý cụ thể. Thay vì tiếp cận đồng loạt, cần áp dụng chiến lược phân nhóm: nhóm có thể giao ngay vì ít rủi ro, rõ pháp lý; nhóm cần xử lý tranh chấp hoặc hoàn thiện hồ sơ; nhóm có chất lượng thấp, cần cơ chế hỗ trợ trước khi giao.

Ở cấp xã, vai trò cần chuyển dần từ quản lý trực tiếp sang hỗ trợ, giám sát và kết nối các chủ thể nhận giao rừng. Cách tiếp cận này giúp giảm gánh nặng quản lý hành chính, đồng thời đưa cấp xã về đúng vai trò gần dân, sát thực địa, hỗ trợ tổ chức thực thi và giám sát quá trình quản lý rừng.

Tuy nhiên, giao đất, giao rừng sẽ khó tạo chuyển biến thực chất nếu không gắn với nâng cao chất lượng rừng. Kết quả nghiên cứu cho thấy chất lượng rừng thấp vừa là hệ quả, vừa là rào cản của quá trình hoàn thiện thể chế. Vì vậy, chính sách phân bổ quyền cần được tích hợp với phục hồi tài nguyên.

Ở cấp Trung ương, cần xây dựng các chương trình mục tiêu về phục hồi rừng nghèo gắn với giao đất, giao rừng. Trong đó, cần có hỗ trợ tài chính, kỹ thuật và giống cây cho các chủ thể nhận rừng. Cơ chế có thể được thiết kế theo hướng “đầu tư ban đầu - hưởng lợi dài hạn”, giúp người nhận rừng có đủ điều kiện vượt qua giai đoạn đầu vốn nhiều chi phí nhưng ít lợi ích trước mắt.

Ở cấp tỉnh, cần ưu tiên các khu vực có tỷ lệ rừng nghèo cao để triển khai mô hình khoán bảo vệ rừng kết hợp phục hồi sinh thái, thay vì chỉ duy trì trạng thái hiện tại. Việc lựa chọn loài cây, mô hình phục hồi phải phù hợp điều kiện sinh thái, sinh kế địa phương và khả năng tham gia của cộng đồng.

Ở cấp xã, cần tăng cường vai trò giám sát thực địa và hỗ trợ kỹ thuật, đặc biệt trong giai đoạn đầu sau khi giao rừng. Đây là giai đoạn quyết định để bảo đảm diện tích rừng sau khi được giao không tiếp tục rơi vào tình trạng suy thoái hoặc bị buông lỏng quản lý.

Cách tiếp cận này nhằm phá vỡ nghịch lý hiện nay: Khu vực cần đầu tư nhất lại là khu vực có ít động lực đầu tư nhất. Nếu không có cơ chế hỗ trợ ban đầu, các diện tích rừng nghèo, rừng phục hồi rất khó hấp dẫn chủ thể nhận giao và quản lý lâu dài.

Tạo động lực kinh tế và phân hóa chính sách theo vùng

Một trong những nguyên nhân cốt lõi của điểm nghẽn hiện nay là sự mất cân đối giữa trách nhiệm quản lý và năng lực thực thi ở cấp xã. Vì vậy, cần tái cân bằng hệ thống quản trị đa cấp theo hướng gắn quyền hạn với nguồn lực.

Ở cấp Trung ương, cần hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm mỗi cấp được giao trách nhiệm phải có nguồn lực tương ứng, bao gồm tài chính, nhân lực và công cụ quản lý. Đồng thời, cần thiết lập hệ thống giám sát, đánh giá hiệu quả quản lý rừng dựa trên các chỉ số định lượng rõ ràng, giúp quá trình thực thi có căn cứ kiểm tra, điều chỉnh.

Ở cấp tỉnh, cần đầu tư nâng cao năng lực kỹ thuật cho cán bộ lâm nghiệp cấp cơ sở, nhất là trong quản lý đất đai, theo dõi diễn biến rừng, giải quyết tranh chấp và cập nhật dữ liệu tài nguyên rừng. Đây là những khâu trực tiếp ảnh hưởng đến tiến độ giao đất, giao rừng và chất lượng quản trị sau giao.

Ở cấp xã, cần chuyển từ vai trò quản lý hành chính thuần túy sang điều phối và hỗ trợ quản trị cộng đồng. Việc tăng cường sự tham gia của người dân, cộng đồng và các tổ chức địa phương sẽ giúp nâng cao tính giám sát tại chỗ, đồng thời tạo thêm nền tảng xã hội cho bảo vệ rừng lâu dài.

Cùng với hoàn thiện quyền và nâng cao năng lực, cần tích hợp mạnh hơn các cơ chế thị trường vào quản lý rừng. Một hạn chế lớn của diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý là thiếu động lực kinh tế. Nếu chỉ dựa vào mệnh lệnh hành chính, việc bảo vệ và phục hồi rừng khó duy trì bền vững.

Trước hết, cần mở rộng phạm vi áp dụng chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với các diện tích hiện do ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, kể cả trước khi hoàn tất giao rừng, nhằm tạo nguồn lực tài chính cho bảo vệ rừng. Đây là cách chuyển một phần giá trị sinh thái của rừng thành nguồn lực thực tế phục vụ quản lý, bảo vệ và hỗ trợ người dân tham gia.

Bên cạnh đó, có thể thí điểm đưa các khu vực này vào thị trường carbon rừng, đặc biệt đối với các chương trình phục hồi rừng, qua đó tạo nguồn thu dài hạn. Khi chất lượng rừng được cải thiện, giá trị hấp thụ và lưu giữ carbon sẽ trở thành một động lực kinh tế quan trọng, bổ sung cho các chính sách truyền thống.

Cần khuyến khích khu vực tư nhân tham gia thông qua các mô hình hợp tác công-tư trong trồng rừng, phục hồi rừng và phát triển sinh kế gắn với rừng. Sự tham gia của doanh nghiệp chỉ có thể bền vững khi quyền, trách nhiệm, lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro được xác lập rõ ràng.

Việc đưa các công cụ kinh tế vào quản lý rừng sẽ giúp chuyển đổi từ mô hình “quản lý hành chính thụ động” sang quản trị dựa trên động lực thị trường. Tuy nhiên, cơ chế thị trường không thể thay thế vai trò của Nhà nước, mà cần được thiết kế như một công cụ bổ trợ cho hoàn thiện thể chế, phục hồi tài nguyên và nâng cao sinh kế.

Một yêu cầu quan trọng khác là phân hóa chính sách theo không gian. Kết quả nghiên cứu cho thấy sự khác biệt lớn giữa các vùng, do đó không thể áp dụng một mô hình chung cho mọi địa phương.

Đối với vùng miền núi và trung du, cần ưu tiên hỗ trợ mạnh về kỹ thuật, tài chính và giải quyết tranh chấp; đồng thời kết hợp giao rừng với phát triển sinh kế cho cộng đồng địa phương. Đây là những khu vực có chi phí xác lập quyền cao, điều kiện phục hồi rừng khó khăn và năng lực quản trị cơ sở còn hạn chế.

Đối với vùng đồng bằng và các khu vực phát triển hơn, trọng tâm cần đặt vào việc hoàn thiện nhanh quyền tài sản, xử lý dứt điểm diện tích còn vướng mắc và tích hợp các cơ chế thị trường. Ở những nơi điều kiện quản trị thuận lợi hơn, chính sách có thể đi nhanh hơn theo hướng xác lập chủ thể ổn định và lượng hóa giá trị kinh tế của rừng.

Đối với các tỉnh có tỷ lệ cao diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, cần xác định đây là khu vực trọng điểm trong chương trình cải cách thể chế lâm nghiệp. Các địa phương này cần được ưu tiên về nguồn lực, hướng dẫn kỹ thuật và cơ chế phối hợp liên ngành để xử lý đồng thời các vấn đề về pháp lý, chất lượng rừng và sinh kế.

Tổng thể, việc xử lý diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý cần được tiếp cận như một chương trình cải cách thể chế tích hợp. Trong đó, hoàn thiện quyền tài sản, nâng cao chất lượng rừng, tăng cường năng lực quản trị và phát triển cơ chế thị trường phải được triển khai đồng thời, có tính tương hỗ.

Chỉ khi phá vỡ được trạng thái tương tác tiêu cực giữa quyền tài sản chưa hoàn chỉnh, chất lượng rừng thấp và hạn chế về năng lực quản trị, hệ thống quản trị rừng mới có thể chuyển từ trạng thái “chuyển tiếp” sang một cấu trúc ổn định, hiệu quả, có khả năng tạo giá trị kinh tế - sinh thái trong dài hạn.