Trong số những thay đổi mà Tổ chức thương mại quốc tế (WTO) đã đem lại cho hệ thống thương mại quốc tế, không có gì lôi kéo được nhiều sự chú ý hơn cơ chế giải quyết tranh chấp của tổ chức. Hiệp định về Giải quyết tranh chấp (DSU)[1] quy định các tranh chấp thương mại giữa các nước thành viên của tổ chức phải được giải quyết theo một trình tự thủ tục pháp lý nhất định tại Ban hội thẩm gồm các chuyên gia độc lập và công bằng. Ban hội thẩm này có thẩm quyền quyết định pháp luật của nước thành viên có phù hợp với yêu cầu của WTO hay không, các thành viên có thể khiếu nại các quyết định của Ban hội thẩm lên Cơ quan phúc thẩm của WTO. Cơ quan này sẽ có phán quyết cuối cùng đối với vấn đề tranh chấp liên quan tới khía cạnh pháp lý của vấn đề tranh chấp.
Tuy nhiên điểm nhấn trong hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO chính là các cơ chế cưỡng chế được củng cố và hoàn thiện nhiều từ kinh nghiệm của GATT (General Agreement on Tariffs and Trade - Hiệp định chung về thuế quan và thương mại) 1947. Theo quy định của DSU, nếu một nước thành viên không tuân thủ quyết định cuối cùng đối với vấn đề tranh chấp, bên thắng kiện có thể áp dụng các biện pháp trả đũa thông qua việc ngưng thực hiện các nhượng bộ thương mại của mình đối với bên kia. Biện pháp trả đũa có thể tiếp tục được thực hiện cho đến khi bên vi phạm quy định của WTO thực hiện các quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp (DSB), thí dụ như thay đổi luật.
Cơ chế trả đũa trong khuôn khổ hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO được coi là một sáng kiến quan trọng để giải quyết vấn đề thi hành phán quyết của cơ quan trọng tài quốc tế. Qua số liệu thống kê của WTO có thể thấy trong tám năm hoạt động của WTO, các nước thành viên đã nộp đơn kiện cho gần 300 vụ tranh chấp về các vấn đề khác nhau của hệ thống thương mại[2]. Đa số trong đó được giải quyết trước khi DSB đưa ra quyết định buộc thi hành án. Tuy nhiên WTO cũng đã phải cho phép áp dụng biện pháp trả đũa trong bảy vụ tranh chấp, và ba trong số đó là các vụ tranh chấp mang tính quan trọng giữa Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu[3].
Tuy nhiên tại vòng đàm phán Doha, hệ thống giải quyết tranh chấp của WTO cũng đang gặp phải nhiều chỉ trích, chủ yếu nhằm vào cơ chế cưỡng chế thi hành phán quyết của DSB. Một số chuyên gia cho rằng việc áp dụng trả đũa như là biện pháp cưỡng chế là quá yếu và rất khó có thể lường trước được hiệu quả kinh tế của nó đối với bên thắng kiện, đặc biệt trong các vụ tranh chấp thương mại giữa các nước nhỏ với các nước lớn[4] . Họ cho rằng trả đũa thương mại chỉ có thể có tác dụng đối với trường hợp các bên tranh chấp có sức mạnh kinh tế ngang bằng nhau, hay nói cách khác, khối lượng trao đổi thương mại giữa họ là tương đương nhau, thì khi áp dụng mới tạo ra áp lực thực tế để bên vi phạm phải cân nhắc và thay đổi chính sách thương mại. Các chỉ trích này nhằm bảo vệ cho lập luận rằng WTO cần phải có một cơ chế buộc thi hành phán quyết nghiêm khắc hơn, thí dụ như cho phép trả đũa tập thể đối với bên vi phạm, hoặc cho phép các quyết định của WTO có hiệu lực trực tiếp đối với toà án của các quốc gia thành viên. Thí dụ như trường hợp tranh chấp giữa EU và Mỹ.
Ngược lại, cũng có một số quan điểm cho rằng cơ chế cưỡng chế thi hành phán quyết hiện nay quá hà khắc và không linh hoạt.[5] Đối với họ, trả đũa dường như là quá tay, vì trước hết nó buộc các quốc gia độc lập có chủ quyền phải thay đổi pháp luật đã được thông qua bởi cơ quan lập pháp của mình. Mặt khác, tạm thời hoãn thực hiện các cam kết nhượng bộ thương mại thực ra là gây thiệt hại nặng nề cho các doanh nghiệp vô can vì hàng hóa của họ sẽ bị đánh thuế cao hơn mức ưu đãi thông thường. Hơn nữa, trả đũa thương mại là xâm phạm đến nguyên tắc cơ bản của WTO (nguyên tắc tối huệ quốc) do đó tạo nên tình huống khi mà cả hai nước - nước vi phạm quy định của WTO thực hiện các biện pháp bảo hộ mậu dịch và nước bị thiệt hại do hành vi vi phạm của bên kia sau đó đáp trả bằng các biện pháp trừng phạt thương mại - cuối cùng đều đi lệch khỏi cam kết tự do hóa mậu dịch của mình. Các nước theo quan điểm này biện hộ rằng WTO cần phải xem xét một cơ chế cưỡng chế “mềm”hơn với ít gây tổn hại hơn cho thương mại.
Theo quan điểm của tôi cơ chế cưỡng chế thi hành phán quyết của WTO hiện hành là rất hoàn chỉnh. Chúng ta có thể giải thích thế mạnh và sự hài hoà của nó từ hai góc độ pháp lý và kinh tế.
Về mặt pháp lý
Thực tế, điều đầu tiên mà chúng ta luôn cần phải nhận thức khi tìm hiểu về cơ chế cưỡng chế của WTO đó là DSU không có một điều khoản nào trực tiếp buộc các nước thành viên phải thay đổi pháp luật của mình. Trong mọi quyết định về vấn đề tranh chấp Ban hội thẩm và ngay cả Cơ quan phúc thẩm của WTO chỉ đưa ra các “khuyến cáo” yêu cầu nước thành viên “phải có những biện pháp phù hợp để đưa các quy định của mình phù hợp với” yêu cầu của WTO.
Nhìn từ góc độ thủ tục pháp lý về giải quyết tranh chấp của DSU, chúng ta thấy rằng việc thi hành phán quyết của DSB luôn dựa trên nguyên tắc tôn trọng chủ quyền của các quốc gia thành viên và tính tới lợi ích kinh tế của các bên.
Điều 21.3 của DSU quy định dành cho các nước vi phạm “một thời gian hợp lý” để tuân thủ các quyết định của mình. Thời gian hợp lý cụ thể trước hết do các bên tranh chấp tự thoả thuận. Nếu họ không cùng xác định được thì thời hạn sẽ được xác định bởi trọng tài quốc tế. DSU có điều khoản gợi ý cho thời hạn hợp lý là 15 tháng kể từ ngày DSB thông qua quyết định giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên trọng tài có thể quyết định thời hạn này có thể ngắn hơn hoặc dài hơn tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể. Và chỉ khi nào bên thua kiện không thực hiện các khuyến cáo trong thời hạn cho phép bên thắng kiện mới được quyền thực hiện các biện pháp cưỡng chế.
Bản thân biện pháp cưỡng chế trong khuôn khổ DSU chỉ nhằm vào “tương lai”: Nó không có ý nghĩa trừng phạt bên vi phạm do những hành vi gây thiệt hại cho đối tác thương mại của họ, mà nhằm sao cho bên có lợi ích bị vi phạm sẽ không bị thiệt hại trong tương lại. WTO chỉ cho phép hai biện pháp cưỡng chế: (1) “đền bù” (compensation) và (2) “trả đũa”. Tuy nhiên “đền bù” ở đây hoàn toàn không với ý nghĩa buộc bồi hoàn bằng tiền (đối với những thiệt hại), mà là tháo dỡ các hàng rào thương mại tại nước vi phạm. Còn biện pháp thứ hai - “trả đũa” - chỉ được áp dụng khi các bên không tự nguyện tháo bỏ các hàng rào thương mại phạm pháp (không chịu thực hiện đền bù).
Trả đũa thương mại về mặt pháp lý cũng không ảnh hưởng tới nền tảng căn bản của WTO. Bởi thực tế trả đũa ở đây là những biện pháp “tạm ngưng thực hiện các nghĩa vụ về nhượng bộ thương mại đã cam kết”[6] đối với nước có hành vi vi phạm quy định của WTO - hay nói cách khác là cho phép nước bị thiệt hại thiết lập những hàng rào thương mại tạm thời đối với hàng hóa của nước vi phạm. Hơn thế nữa các biện pháp cưỡng chế này phải được xây dựng trên nguyên tắc “tương xứng”[7] với những thiệt hại do chính sách bảo hộ mậu dịch của nước đối tác gây ra. Như vậy nó hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc có đi có lại trong tập quán quốc tế. Việc cho phép ngưng thực hiện nghĩa vụ thương mại đối với bên vi phạm không ảnh hưởng tới tự do thương mại trong khuôn khổ hệ thống thương mại thế giới bởi lẽ nó chỉ là biện pháp chế tài mang tính tạm thời (cho tới khi bên đối tác tháo bỏ các hàng rào thương mại đối với hàng hóa xuất khẩu của mình) và chỉ áp dụng đối với một chủ thể cụ thể (nước vi phạm quy định của WTO).
Về mặt kinh tế
Các biện pháp trả đũa của WTO mang một ý nghĩa kinh tế rất đặc biệt. Với tư cách là biện pháp cưỡng chế nó gây ảnh hưởng trực tiếp tới quốc gia vi phạm thông qua việc tạo nên sự đối lập về lợi ích giữa các các nhóm khác nhau.
Chúng ta đều biết rằng bảo hộ mậu dịch là gây tổn hại cho thương mại và người tiêu dùng. Học thuyết lợi thế cạnh tranh tương đối của Ricardo đã chứng minh các quốc gia chỉ thịnh vượng khi họ chuyên môn hóa cao trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh mà họ có thế mạnh vì điều đó tạo ra lợi thế trong cạnh tranh.[8] Loại bỏ các hàng rào và hạn chế thương mại sẽ là chìa khóa cho sự phát triển kinh tế. Thế nhưng tại sao các quốc gia vẫn tiếp tục áp đặt các biện pháp bảo hộ mậu dịch? Câu trả lời nằm ở thuyết lợi ích của các nhóm khác nhau. Trong khi tự do hóa thương mại có lợi cho nền kinh tế nói chung, nó lại gây ảnh hưởng tới lợi ích của một số nhóm trong xã hội, chẳng hạn như các doanh nghiệp và công nhân của một số ngành công nghiệp mà quốc gia không có lợi thế cạnh tranh. Họ có động lực rất lớn để vận động hành lang cho các chính sách bảo hộ mậu dịch. Và nhà nước thực tế áp dụng các hàng rào mậu dịch vi phạm quy chế của WTO cũng chỉ là để thoả mãn lợi ích của những nhóm nêu trên.
Như vậy việc áp đặt các biện pháp trả đũa đối với sản phẩm khác của nước đã thực hiện các biện pháp bảo hộ mậu dịch sẽ tạo động lực cho một nhóm khác - những doanh nghiệp xuất khẩu - vận động chống lại nhóm thứ nhất. Qua thời gian, nếu như mục tiêu của biện pháp trả đũa được đặt đúng, những nhóm doanh nghiệp ủng hộ tự do mậu dịch có thể vô hiệu hóa ảnh hưởng của các nhóm doanh nghiệp trong nước chống lại xu hướng này. Biện pháp cưỡng chế thông qua trả đũa như vậy sẽ thúc đẩy sự tuân thủ các quyết định của WTO mà không trực tiếp vô hiệu hóa các văn bản pháp luật của quốc gia. Bằng cách này, cơ chế sẽ tốt hơn cách bắt buộc chính phủ của nước thành viên tiến hành cải cách/thay đổi pháp luật một cách trực tiếp thông qua hệ thống tòa án hoặc các cơ quan hành pháp.
Thực tế cơ bản của chế tài trả đũa thương mại trong khuôn khổ WTO chính là khả năng sử dụng các quá trình chính trị nội địa của các nước thành viên để đạt lợi ích chung cho toàn hệ thống thương mại. Bằng cách đặt lợi ích của một nhóm doanh nghiệp này đối lập với nhóm doanh nghiệp khác cưỡng chế trả đũa đã thúc đẩy quốc gia phải áp dụng chính sách tự do hóa thương mại và điều này thực tế là có lợi cho người tiêu dùng nói riêng và nền kinh tế của đất nước nói chung. Ngoài ra, nó còn tránh gây ảnh hưởng trực tiếp tới quyền tự quyết (chủ quyền) của quốc gia.
Cơ chế cưỡng chế của WTO tạo động cơ cho các doanh nghiệp trong nước chống lại các biện pháp bảo hộ mậu dịch, từ đó thúc đẩy quốc gia phát triển tiến hành các nghĩa vụ tự do hóa thương mại.
TRẦN VIỆT DŨNG và VŨ THÁI HÀ
---------------
[1] Dispute Settlement Understanding
[2] Update of WTO Dispute Settlement Cases, WT/DS/OV/14, at ii (June 30, 2003) (statistical overview showing 295 complaints notified to the WTO since January 1, 1995)
[3] Như trên
[4] Joost Pauwelyn, Enforcement and Countermeasures in the WTO: Rules are Rules - Toward a More Collective Approach, 94 AM. J. INT’L L. 335, 338 (2000);
[5] Steve Charnovitz, Rethinking WTO Trade Sanctions, 95 AM. J. INT’L L. 792, 792, 832 (2001);
Edward Alden, Bad Losers Cast Gloom Over WTO’s Disputes Procedure, FIN. TIMES, Dec. 6, 2000, p. 8
[6] DSU Điều 22.2;
[7] DSU art. 22.4;
[8] Douglas Irwin, Against the tide: an intellectual history of free trade, p 91-93 (1996)
