Điều ước quốc tế cao hơn luật trong nước?
Trên thế giới có hai trường phái chính về mối quan hệ giữa luật quốc tế với luật quốc gia là trường phái nhất nguyên luận và trường phái nhị nguyên luận. Có thể tóm tắt quan điểm của mỗi trường phái này như sau:
Thứ nhất , trường phái nhất nguyên luận cho rằng hệ thống luật quốc tế và luật quốc gia hợp thành một hệ thống pháp luật duy nhất, trong đó luật quốc tế giữ vị trí tối cao (điều ước quốc tế hòa nhập vào nội luật). Các nước theo truyền thống luật châu Âu lục địa theo trường phái này;
Thứ hai , trường phái nhị nguyên luận cho rằng luật quốc tế và luật quốc gia là hai hệ thống pháp luật riêng biệt. Không thể viện dẫn một điều ước quốc tế trước Tòa án quốc gia, trừ khi điều ước đó đã được chuyển hóa vào nội luật bằng những quy định pháp luật trong nước cụ thể. Trường phái này được thừa nhận rộng rãi ở các nước theo hệ thống pháp luật án lệ.
Ở Việt Nam, như đã nói ở trên, về phương diện khoa học luật chưa có sự thống nhất chung quanh vấn đề này. Còn về phương diện luật thực định, Hiến pháp năm 1992 và Pháp lệnh Ký kết và Thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 cũng chưa làm sáng tỏ vấn đề vị trí của điều ước quốc tế so với các văn bản quy phạm pháp luật trong nước. Tuy nhiên, trong hầu hết các văn bản luật, pháp lệnh hiện hành của Việt Nam đều có điều khoản áp dụng điều ước quốc tế, đại ý: "Trong trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của luật/pháp lệnh/nghị định này và các quy định của điều ước quốc tế về cùng một vấn đề, thì áp dụng các quy định của điều ước quốc tế đó". Từ thực tiễn này cho phép rút ra hai nhận xét sau:
Thứ nhất , Nhà nước Việt Nam đã và đang thực hiện nghiêm chỉnh Công ước Viên năm 1969 về điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Điều 26 và 27 Công ước đã đề ra nguyên tắc nghiêm chỉnh tuân thủ cam kết quốc tế, tức là một khi quốc gia tự nguyện ràng buộc bởi một cam kết quốc tế thì cũng đồng nghĩa với việc quốc gia đó có trách nhiệm pháp lý quốc tế phát sinh từ cam kết đó mà không được viện dẫn bất cứ lý do gì, kể cả lý do về pháp luật quốc gia để biện minh cho việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ quốc tế đã cam kết;
Thứ hai, bằng các quy định về áp dụng điều ước quốc tế như đã nói ở trên, Việt Nam đã chấp nhận quan điểm về tính ưu thế của pháp luật quốc tế so với pháp luật quốc gia. Đây cũng là quan điểm đang được thừa nhận rộng rãi trên thế giới hiện nay. Một số học giả cho rằng có vẻ như Việt Nam đang xích lại gần trường phái nhất nguyên luận. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng cũng còn quá sớm để khẳng định rằng Việt Nam chấp nhận quan điểm nhất nguyên luận, bởi lẽ dù thừa nhận tính ưu thế của pháp luật quốc tế so với pháp luật quốc gia, nhưng quan điểm chủ đạo hiện nay ở Việt Nam vẫn cho rằng pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia là hai hệ thống độc lập và có tác động qua lại lẫn nhau. Quan điểm này không phải là hoàn toàn không có cơ sở, bởi lẽ trong hệ thống pháp luật thực định của chúng ta cũng chưa có bất kỳ một quy định nào cho phép hiểu một cách tường minh về việc pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia là hai hệ thống độc lập hay là chúng hòa làm một.
Mặc dù chưa có cơ sở để có thể khẳng định rằng Việt Nam chấp nhận trường phái nhất nguyên hoặc nhị nguyên, song dựa vào việc Việt Nam chấp nhận quan điểm về tính ưu thế của pháp luật quốc tế so với pháp luật quốc gia, chúng ta có điều kiện để tìm hiểu sâu hơn về mối quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật quốc gia trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Như trên đã nói, bằng việc chấp nhận điều ước quốc tế tính ưu thế so với luật/pháp lệnh, có thể cho phép nhận xét là Việt Nam đã coi điều ước quốc tế có vị trí cao hơn luật. Quan điểm này cũng đã được tái khẳng định một cách rõ ràng tại Điều 4 dự thảo Luật Điều ước quốc tế.
Tuy nhiên, còn một vấn đề nữa không kém phần quan trọng nhưng chưa có lời giải trong pháp luật Việt Nam hiện hành cũng như chưa được giải quyết một cách thấu đáo trong Dự thảo Luật Điều ước quốc tế, đó là điều ước quốc tế có vị trí như thế nào so với Hiến pháp?
Nếu đọc các quy định về điều ước quốc tế trong Hiến pháp 1992 và cả trong lần sửa đổi năm 2001 thì không có một điều nào nói về vị trí của điều ước quốc tế so với Hiến pháp. Đây có lẽ cũng là một điểm đặc thù của Hiến pháp Việt Nam, bởi lẽ qua tìm hiểu Hiến pháp của một số nước trên thế giới, chúng tôi thấy vấn đề này đều được xử lý trong Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản của quốc gia. Đọc Dự thảo Luật Điều ước quốc tế, có thể thấy cơ quan soạn thảo cũng đã ý thức được vấn đề này khi đưa ra giải pháp tại Điều 3 Dự thảo Luật.
"Điều 3: Nguyên tắc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế
Điều ước quốc tế được ký kết, gia nhập và thực hiện trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc sau:
1.......
2 . Phù hợp với các quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
3. Điều ước quốc tế có điều khoản trái với quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến trước khi được ký hoặc gia nhập;
4.........................".
Quy định trên cho phép hiểu là điều ước quốc tế có vị trí dưới Hiến pháp và trên luật. Nếu cách hiểu của chúng tôi là đúng thì đây có thể xem là một bước tiến bộ đáng ghi nhận trong lịch sử lập pháp của Việt Nam khi xử lý vấn đề vị trí của điều ước quốc tế trong mối quan hệ với pháp luật quốc gia, cụ thể là với Hiến pháp. Giải pháp này cũng là giải pháp được nhiều nước trên thế giới sử dụng. Tuy nhiên, vẫn còn một vấn đề nữa đặt ra là nếu trong quá trình đàm phán, ký kết điều ước quốc tế mà phát sinh vấn đề trái với quy định của Hiến pháp thì xử lý như thế nào? Dự thảo Luật chưa có quy định nào để giải quyết vấn đề này.
Qua nghiên cứu pháp luật và thực tiễn của một số nước trên thế giới, chúng tôi nhận thấy đi đôi với việc xác định điều ước quốc tế có vị trí dưới Hiến pháp, thì vấn đề xử lý các quy định của điều ước quốc tế có nội dung trái Hiến pháp cũng được đặt ra. Điều này thể hiện sự linh hoạt trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay đòi hỏi phải có quan niệm mới về nguyên tắc chủ quyền quốc gia trong luật quốc tế hiện đại. Chẳng hạn, Hiến pháp Cộng hòa Pháp cho phép đưa vào nội dung của điều ước quốc tế mà Pháp là một bên ký kết hoặc tham gia những điều khoản có nội dung trái với Hiến pháp, tuy nhiên trước khi chấp nhận ràng buộc quy định này (phê chuẩn/phê duyệt) thì phải tiến hành sửa đổi Hiến pháp. Nếu việc sửa đổi Hiến pháp (bắt buộc phải thông qua trưng cầu dân ý) bị thất bại, thì coi như điều ước quốc tế đó mặc dù đã được ký hoặc gia nhập nhưng không có hiệu lực pháp lý đối với Pháp. Trên thực tế, Pháp đã phải sửa đổi Hiến pháp 04 lần để ký kết hoặc gia nhập các điều ước quốc tế sau: Hiệp ước Maxtrict, Hiệp ước Amxtecdam, Hiệp ước thành lập Tòa hình sự quốc tế (ICC), Hiến chương về các ngôn ngữ trong khu vực.
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực hiện nay, hoàn toàn có thể xảy ra khả năng là Việt Nam sẽ phải đối mặt với những điều ước quốc tế có nội dung trái Hiến pháp. Hiệp ước về Tòa Hình sự quốc tế có thể coi là một thí dụ. Theo quy định của Hiệp ước này thì các quốc gia thành viên có nghĩa vụ bắt theo yêu cầu của Tòa Hình sự quốc tế và chuyển giao người phạm 04 loại tội theo quy định của Hiệp ước cho Tòa Hình sự quốc tế để xét xử theo thủ tục đặc biệt. Quy định này có thể nói là trái với Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam (Điều 71) về quyền bất khả xâm phạm về thân thể và chỉ có các cơ quan tiến hành tố tụng của Việt Nam mới được quyền ra lệnh bắt công dân Việt Nam.
Chúng tôi cho rằng, song song với việc xác định rõ vị trí của điều ước quốc tế so với Hiến pháp, Dự thảo Luật Điều ước quốc tế cũng cần tiến thêm một bước nữa nhằm xử lý trường hợp dự thảo điều ước quốc tế có chứa điều khoản trái Hiến pháp. Nếu chỉ dừng ở quy định như hiện nay thì có thể hiểu là trong mọi trường hợp, Việt Nam không chấp nhận những điều khoản trong các điều ước quốc tế có nội dung trái Hiến pháp và điều này xét về một mức độ nào đó là không có lợi cho Việt Nam về phương diện đối ngoại. Giải pháp cho phép đưa vào nội dung của điều ước quốc tế những điều khoản có nội dung trái với Hiến pháp nhưng trước khi chấp nhận ràng buộc quy định này (phê chuẩn/phê duyệt) thì phải tiến hành sửa đổi Hiến pháp, theo chúng tôi, tỏ ra là một phương pháp linh hoạt, vừa giữ vững được chủ quyền quốc gia, lại vừa tỏ rõ thiện chí của Nhà nước ta mong muốn đa phương hóa, đa dạng hóa quan hệ hợp tác với phương châm "Việt Nam muốn là bạn với tất cả các nước".
Có thể áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế
Như trên đã phân tích, dù chưa thể hiện rõ ràng việc chấp nhận trường phái nhất nguyên hay nhị nguyên, song có thể thấy Nhà nước Việt Nam đã và đang chấp nhận quan điểm về tính ưu thế của điều ước quốc tế so với luật quốc gia. Vấn đề đặt ra là có nhất thiết trong mọi trường hợp Việt Nam phải ban hành một đạo luật để chuyển hóa điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia vào trong hệ thống pháp luật quốc gia, hay nói cách khác là có thể áp dụng trực tiếp một điều ước quốc tế hay không?
Hiến pháp năm 1992 và Pháp lệnh Ký kết và Thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 chưa có lời giải cho câu hỏi này. Tuy nhiên, điều đáng mừng là Dự thảo Luật Điều ước quốc tế đã đề cập đến vấn đề này tại Điều 4.
"Điều 4. điều ước quốc tế và quy định của pháp luật trong nước
1...
2.
3 . Điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có thể được áp dụng trực tiếp theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền.
Trong trường hợp không thể áp dụng trực tiếp toàn bộ hay một phần điều ước quốc tế có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan có thẩm quyền quyết định ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó".
Nếu quy định này của Dự thảo Luật được Quốc hội Việt Nam chấp nhận, thì coi như giải tỏa được các cuộc tranh luận trong giới học thuật lâu nay về việc điều ước quốc tế có hiệu lực trực tiếp hay không. Thực ra, vấn đề hiệu lực trực tiếp của điều ước quốc tế đã được chấp nhận trên thế giới từ giữa thế kỷ XX. Tuy vậy ở Việt Nam, vấn đề này đang còn là vấn đề khá mới mẻ. Tâm lý chung của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và ngay cả người dân Việt Nam lâu nay là chỉ áp dụng hay thi hành các văn bản quy phạm pháp luật trong nước và mặc nhiên hiểu pháp luật chỉ bao gồm các quy phạm do Nhà nước ban hành mà không bao hàm các cam kết quốc tế. Trên thực tế chúng tôi cũng chưa thấy có trường hợp nào mà đương sự hoặc luật sư lại viện dẫn một điều ước quốc tế để tranh tụng tại Tòa án Việt Nam.
Theo cách viết của Điều 4 Dự thảo Luật thì có hai phương thức áp dụng điều ước quốc tế, đó là áp dụng trực tiếp và áp dụng gián tiếp. Áp dụng trực tiếp được hiểu là một khi điều ước quốc tế có hiệu lực (ký kết/phê chuẩn/phê duyệt) thì mọi tổ chức, cá nhân đều có nghĩa vụ thi hành. Công dân hoàn toàn có quyền được quyền viện dẫn điều ước quốc tế đó trước Tòa án hay các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền. Trên thực tế, đây là trường hợp phổ biến nhất trên thế giới hiện nay. Điều này phù hợp với Điều 27 của Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế. Còn áp dụng gián tiếp là việc quốc gia thành viên ban hành một đạo luật để chuyển hóa các quy định của điều ước quốc tế vào trong nội luật. Trên thực tế, đây thường là các trường hợp bản thân trong điều ước quốc tế không có đầy đủ các quy định rõ ràng và cụ thể để có thể được áp dụng trực tiếp hoặc trường hợp điều ước đó lại có chứa điều khoản trái hoặc chưa được quy định trong luật quốc gia. Tuy nhiên, trong cả hai trường hợp nêu trên thì Việt Nam không được viện dẫn bất kỳ lý do gì, kể cả lý do về mặt pháp luật như pháp luật trong nước chưa có quy định chẳng hạn) để không thi hành hoặc thi hành không đầy đủ các cam kết quốc tế trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Lập luận này càng được củng cố thêm khi chúng ta đọc Điều 6 Dự thảo Luật Điều ước quốc tế:
"Điều 6. Chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế
Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có thể thực hiện một trong các hành vi pháp lý sau đây để chấp nhận sự ràng buộc của một điều ước quốc tế:
1. Ký chính thức điều ước quốc tế không phải phê chuẩn hoặc phê duyệt;
2. Phê chuẩn điều ước quốc tế;
3. Phê duyệt điều ước quốc tế;
4. Trao đổi các văn kiện tạo thành điều ước quốc tế;
5. Gia nhập điều ước quốc tế;
6. Các hình thức khác theo thỏa thuận với bên ký kết nước ngoài."
Quy định này của Dự thảo Luật hoàn toàn phù hợp với Điều 27 của Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Một khi thực hiện một trong các hành vi nêu trên, thì Việt Nam chấp nhận sự ràng buộc của một điều ước quốc tế, hay nói cách khác, Việt Nam có trách nhiệm pháp lý quốc tế phát sinh từ điều ước quốc tế đó. Việc có ban hành hay không ban hành một đạo luật để chuyển hóa điều ước quốc tế đó vào trong nội luật hoàn toàn chỉ là công việc mang tính chất nội bộ của Việt Nam. Chúng ta cũng cần làm quen với phương thức áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế với tư cách là phương thức đang ngày càng trở nên phổ biến trên thế giới hiện nay.
Tóm lại, giải quyết vấn đề chuyển hóa điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia cả dưới giác độ lý luận và thực tiễn không phải là vấn đề đơn giản. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, đây là vấn đề rất có ý nghĩa đối với Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh chúng ta sắp trở thành thành viên của WTO. Việc xử lý thấu đáo vấn đề này trong Dự thảo Luật Điều ước quốc tế không chỉ có ý nghĩa về mặt lập pháp trong nội bộ Việt Nam mà còn góp phần thể hiện tinh thần trách nhiệm, thái độ hợp tác của chúng ta trong quá trình hội nhập quốc tế và khu vực. Thực hiện nghiêm chỉnh các cam kết quốc tế chính là thông điệp mạnh mẽ nhất thể hiện quyết tâm của Việt Nam muốn là bạn với tất cả các nước.
