Giám sát của Quốc hội: vấn đề khái niệm

Theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XII của Đảng, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của QH. Tuy nhiên, thí dụ nêu trên cho thấy đây là công việc chẳng dễ dàng chút nào. Vấn đề còn phức tạp hơn khi chúng ta thử tìm cách làm sáng tỏ khái niệm giám sát. Thì ra, điều sáng tỏ duy nhất ở đây là: nhiều chuyện vẫn chưa thật sáng tỏ. Đang tồn tại những ý kiến và những cách hiểu rất khác nhau. Đã thế chúng ta lại còn đưa ra khái niệm giám sát tối cao làm cho vấn đề khái niệm càng trở nên phức tạp. Nhiều người cho rằng giám sát của cơ quan tối cao là giám sát tối cao (và bị phản bác lại như sau: thế thì cũng phải gọi là “lập pháp tối cao”, “quyết định tối cao” chắc?). Một số người khác lại cho rằng giám sát tối cao là giám sát những vấn đề quan trọng nhất. Thế nhưng, thế nào là quan trọng nhất? Chắc lại cần phải tiếp tục giải thích. Và không khéo, những tranh luận sẽ trở thành vô tận, vì một việc quan trọng nhất đối với nhóm xã hội này, không nhất thiết phải là quan trọng nhất đối với những nhóm xã hội khác.

Tuy nhiên, những khúc mắc nêu trên mới chỉ là phần nổi của tảng băng. Trong phần chìm lớn hơn rất nhiều của nó, có lẽ, đối tượng của hoạt động giám sát là vấn đề rất đáng được quan tâm. Hai loại ý kiến phổ biến hiện nay là:

Loại ý kiến thứ nhất: QH có chức năng giám sát tối cao việc tuân theo pháp luật. Tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều phải tuân theo pháp luật, vì vậy tất cả đều là đối tượng của hoạt động giám sát.

Loại ý kiến thứ hai: QH chỉ giám sát ở tầm chính sách, nên đối tượng giám sát của QH là các cơ quan ở Trung ương (Chủ tịch nước, Chính phủ, các Bộ, Tòa án NDTC, Viện kiểm sát NDTC). Giám sát tất cả mọi chủ thể trong xã hội là điều không thực tế, vì QH sẽ không có đủ thời gian, phương tiện và năng lực để triển khai. Ngoài ra, cũng cần ghi nhớ lời răn dạy của cha ông là: “Không nên dùng dao mổ trâu để cắt tiết chim sẻ”.

Cả hai loại ý kiến nghe ra đều có lý. Nhưng, có lẽ, ít xảy ra trường hợp cả hai - cùng đúng. Trong lúc đó, có vẻ như thế giới lại đang có cách hiểu còn khác hơn nữa.

Theo cách hiểu này, QH chỉ giám sát cơ quan hành pháp (Chính phủ). (Xem: “Nghị viện các nước trên thế giới” do Liên minh nghị viên thế giới xuất bản; “Báo cáo đại cương về các cơ quan lập pháp và nền quản trị tốt”, công trình nghiên cứu về các mô hình tổ chức nghị viện trên thế giới do các tác giả J.K. Johnson và R.T. Nakamura thực hiện theo yêu cầu của Chương trình phát triển, LHQ). Cách hiểu này xuất phát từ lịch sử hình thành và phát triển của chế định nghị viện trên thế giới. Câu chuyện rất dài dòng. Nhưng đại loại như sau: Ở nước Anh để khống chế việc chi tiêu bạt mạng của Nhà vua, một cơ quan đại diện đã được hình thành (tất nhiên là đại diện cho giới quý tộc). Sự mặc cả giữa Nhà vua và cơ quan đại diện nói trên đã dẫn đến việc quyền lập pháp được từng bước chuyển giao cho cơ quan này và hình thành nên Nghị viện Anh. Có thể hình dung một cách mộc mạc về sự mặc cả này như sau: “Chúng tôi đồng ý đóng góp thêm tiền cho các khoản chi a, b, c... của Hoàng gia, nhưng đổi lại Ngài nên dành cho chúng tôi quyền được quy định về việc thu thêm thuế d, e, f...”. Hậu quả là Nhà vua chỉ còn lại quyền lực hành pháp. Sau cách mạng tư sản, quyền lực này được chuyển giao cho chính phủ. Vua (hoặc Nữ hoàng) chỉ còn là biểu tượng của nước Anh và chỉ “trị vì, mà không cai trị”. Mô hình Nghị viện Anh là nguyên mẫu cho sự hình thành và phát triển của đa số các nghị viện trên thế giới hiện nay.

Từ câu chuyện tương đối dài dòng về lịch sử ra đời của nghị viện trên thế giới, có thể rút ra mấy điều như sau: Vấn đề hệ trọng nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước trong một xã hội hiện đại là xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp; Kiểm tra và chế ước quyền lực của hành pháp là cơ sở hình thành nên chức năng giám sát của lập pháp; Giám sát việc chi tiêu là nội dung quan trọng nhất của hoạt động giám sát.

Đại biểu Quốc hội chất vấn tại kỳ họp Quốc hội khóa XIII. Ảnh | TRẦN HẢI

Ngày nay, giám sát thường được hiểu là sự theo dõi hoạt động của chính phủ trong việc triển khai các quyết định lập pháp (cả luật, nghị quyết và ngân sách) nhằm bảo đảm: sự chính xác, sự trung thực, tính hiệu quả. Giám sát còn được hiểu là sự xem xét lại các chính sách cho vòng ban hành quyết định tiếp theo.

Nhìn chung, đa số các nghị viện trên thế giới đều có quyền lực giám sát. Tuy nhiên, nghịch lý lớn nhất ở đây là có quyền, chưa chắc đã có lực. Mối quan hệ giữa quyền và lực thường rất nhạy cảm và nhiều khi không phụ thuộc vào những tuyên ngôn to tát của Hiến pháp. Xin kể ra đây bốn yếu tố quan trọng nhất bảo đảm cả quyền và lực trong hoạt động giám sát: thông tin đầy đủ về hoạt động của các cơ quan hành pháp; năng lực xử lý thông tin đó; ý chí hành động; thẩm quyền đòi hỏi phải cải thiện tình hình.

Những thẩm quyền và năng lực giám sát quan trọng và hữu ích nhất là: Quyền bãi nhiệm (thông qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm, hoặc thủ tục luận tội); Quyền đòi hỏi cung cấp thông tin (bắt buộc giải trình hoặc báo cáo); Quyền lực của “túi tiền” (cắt giảm ngân sách khi cần thiết); Một hệ thống ủy ban vận hành trên thực tế và đủ năng lực để theo dõi và đánh giá hành vi của các cơ quan hành pháp.

Trở lại với QH Việt Nam, những gì còn khó khăn với các nghị viện trên thế giới, chắc cũng chẳng dễ dàng gì cho QH nước ta. Mặc dù những cải cách Hiến pháp vừa qua (đặc biệt là quy định mới về quyền lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm) đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của QH, xây dựng năng lực thực tế là công việc đòi hỏi phải có thời gian và sự hiểu biết. Ngoài ra, giám sát thường sẽ chẳng đi đến đâu nếu thiếu một ý chí chính trị. Tuy nhiên, QH khóa XIV vừa chỉ mới bắt đầu nhiệm kỳ của mình. Chúng ta hoàn toàn có cơ sở để tin rằng các vị đại biểu sẽ có đủ ý chí, kiến thức và kỹ năng để thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XII của Đảng.