Một trụ cột trong chiến lược tái cấu trúc quốc gia

Một trong những trụ cột quan trọng trong quá trình này là sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ - không chỉ để tinh giản bộ máy, mà sâu xa hơn là nhằm thiết lập một mô hình quản trị hiệu quả, linh hoạt và phù hợp với không gian phát triển mới. Việc đổi mới tổ chức hành chính lãnh thổ không còn là sự lựa chọn mà trở thành yêu cầu cấp bách, xuất phát từ chính nhu cầu thực tiễn của quốc gia về tăng cường liên kết vùng, tối ưu nguồn lực và giảm thiểu gánh nặng chi phí tuân thủ thể chế.

Đổi mới tư duy quản trị địa phương

Tái cấu trúc quốc gia, trong lĩnh vực tổ chức hành chính - lãnh thổ, được hiểu là quá trình sắp xếp lại không gian quyền lực, chức năng quản trị và phạm vi lãnh thổ của bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả vận hành thể chế và thúc đẩy phát triển bền vững. Nếu trước đây Việt Nam duy trì mô hình chính quyền ba cấp (tỉnh-huyện-xã) với chức năng quản lý hành chính trải đều, thì từ ngày 1/7/2025, cả nước đã chuyển sang mô hình hai cấp (tỉnh-xã), loại bỏ cấp trung gian huyện - vốn được coi là “khâu trung chuyển” nhưng ngày càng bộc lộ nhiều bất cập về hiệu suất, cơ chế vận hành và chi phí duy trì. Trong bối cảnh hiện đại, khi các nền hành chính công tiến đến tinh gọn và số hóa, thì việc cắt giảm tầng nấc trung gian không chỉ là bài toán tổ chức bộ máy, mà còn là biểu hiện của một cuộc cách mạng về tư duy quản trị. “Sắp xếp lại Giang Sơn” - được hiểu như một ẩn dụ chiến lược cho việc tái định hình cấu trúc quốc gia - gắn liền với yêu cầu cải cách hành chính triệt để, có định hướng dài hạn và mang tầm nhìn chiến lược. Theo đó, cải cách không đơn thuần là “ghép-tách” địa giới hành chính, mà là sự thay đổi nền tảng về quản lý quyền lực, phân bổ nguồn lực và tổ chức hệ thống công vụ trong không gian lãnh thổ mới. Tiến trình sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ hiện nay không diễn ra ngẫu nhiên, mà được chuẩn bị bài bản, kỹ lưỡng qua nhiều văn kiện cốt lõi của Đảng và Nhà nước. Đầu tiên, Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 của Hội nghị Trung ương 11, khóa XIII đã xác định rõ nhiệm vụ “tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy Nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia, tinh giản biên chế và hiện đại hóa chính quyền địa phương”. Đây là nghị quyết mang tính nguyên tắc, đặt nền móng tư tưởng và mục tiêu cho toàn bộ công cuộc cải cách. Trên cơ sở đó, Kết luận số 126-KL/TW ngày 21/3/2025 của Bộ Chính trị đóng vai trò như một bước cụ thể hóa chiến lược, khi chính thức xác lập chủ trương bỏ cấp huyện - điều chưa có tiền lệ trong lịch sử hành chính Việt Nam. Kết luận này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tái thiết mô hình hành chính theo hướng tinh gọn, hiệu quả, có trọng tâm vùng miền - đồng thời bảo đảm sự kế thừa, không gây xáo trộn lớn trong dân sinh, an ninh chính trị. Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 - được Quốc hội thông qua ngày 16/6/2025 - là cơ sở pháp lý trực tiếp để thực thi mô hình chính quyền hai cấp. Luật này không chỉ quy định cấu trúc tổ chức mới mà còn đưa vào khung khái niệm các đơn vị “đặc khu” và “liên tỉnh” - những thiết chế hành chính mang tính đặc thù, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển không gian kinh tế đa vùng, đa ngành trong giai đoạn mới. Việc luật hóa mô hình hai cấp không chỉ mang ý nghĩa thủ tục, mà còn thể hiện rõ cam kết chính trị và pháp lý trong việc cải cách triệt để hệ thống quản lý nhà nước. Tổng Bí thư Tô Lâm - trong các phát biểu tại buổi làm việc với Ban Thường vụ Thành ủy Hà Nội và trong các phiên họp Bộ Chính trị gần đây - đã nhấn mạnh vai trò lãnh đạo toàn diện của Đảng trong tiến trình sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ. Tổng Bí thư cho rằng “đổi mới tư duy quản trị địa phương là điều kiện tiên quyết để thực thi hiệu quả mô hình chính quyền hai cấp”, bởi nếu không thay đổi từ nhận thức, thì tổ chức lại mô hình hành chính sẽ chỉ mang tính hình thức. Theo chỉ đạo của Tổng Bí thư, bộ máy mới không chỉ đòi hỏi sự tinh gọn về cấu trúc mà còn phải được vận hành trên nguyên tắc chủ động, linh hoạt, gần dân và có trách nhiệm giải trình cao. Việc bỏ cấp huyện không đồng nghĩa với mất đi tầng nấc điều hành, mà là sự phân phối lại chức năng giữa cấp tỉnh và cấp xã một cách hợp lý, có hỗ trợ bằng hệ thống công nghệ thông tin và cơ chế giám sát ngang - dọc rõ ràng.

Quy mô lớn hơn, tiềm lực kinh tế-xã hội mạnh hơn

Có thể nói, sắp xếp lại đơn vị hành chính hành chính lãnh thổ đang diễn ra tại Việt Nam hiện nay là một trong những thay đổi có quy mô lớn nhất từ trước đến nay. Từ mô hình 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cả nước đã tiến hành sắp xếp lại thành 34 đơn vị cấp tỉnh bao gồm 6 thành phố trực thuộc Trung ương và 28 tỉnh mới. Điều này đồng nghĩa với việc giảm gần 46% đơn vị hành chính cấp tỉnh, qua đó tạo ra các thực thể lãnh thổ có quy mô lớn hơn, tiềm lực kinh tế-xã hội mạnh hơn, có khả năng cạnh tranh và liên kết vùng hiệu quả hơn. Song song với đó, cấp huyện - vốn là tầng nấc trung gian trong quản lý hành chính - đã bị bãi bỏ hoàn toàn, nhường chỗ cho mô hình chính quyền hai cấp: tỉnh và xã. Các xã, phường, thị trấn sau khi được tổ chức lại hiện có khoảng 3.321 đơn vị hành chính, với mô hình tổ chức “đa chức năng, toàn diện, gần dân”. Điều này nhằm mục tiêu đưa bộ máy hành chính đến gần hơn với người dân và doanh nghiệp, giảm thủ tục trung gian, tăng tính chịu trách nhiệm và khả năng phản ứng chính sách tại cơ sở. Mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã), chính thức được vận hành trên toàn quốc, là kết quả của quá trình chuẩn bị kỹ lưỡng từ thể chế (với việc Quốc hội thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15), đến rà soát nhân sự, điều chỉnh địa giới, và chuẩn hóa quy trình hành chính. Mô hình mới có ba đặc điểm nổi bật. Thứ nhất, tăng cường liên kết vùng: Việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp tỉnh theo cụm địa kinh tế-văn hóa-xã hội giúp loại bỏ ranh giới hành chính cứng nhắc, tạo điều kiện cho các địa phương hợp tác và cùng khai thác tiềm năng chung. Thứ hai, phân cấp mạnh: các địa phương, đặc biệt là cấp xã, được trao quyền chủ động trong nhiều lĩnh vực, từ cấp phép đầu tư nhỏ, quản lý đất đai, đến tổ chức các dịch vụ công tại chỗ. Thứ ba, trách nhiệm cao: Cơ chế kiểm tra - giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động được thiết lập chặt chẽ hơn, nhằm bảo đảm quyền lực đi đôi với trách nhiệm giải trình. Mô hình hành chính mới còn thể hiện sự linh hoạt về không gian phát triển. Các đơn vị hành chính không còn đơn thuần dựa trên ranh giới tự nhiên, mà được thiết kế theo các vùng chức năng hỗn hợp: nơi kết hợp núi-biển-đô thị-công nghiệp-nông nghiệp trong một cấu trúc liên thông và tích hợp. Điều này phản ánh xu hướng quy hoạch hành chính gắn với phát triển bền vững, quản trị theo hệ sinh thái vùng. Mặc dù thời gian vận hành còn ngắn, nhưng mô hình mới đã cho thấy một số kết quả bước đầu tích cực. Việc giảm 46% đầu mối cấp tỉnh đồng nghĩa với cắt giảm đáng kể các tầng nấc chỉ đạo-điều hành, giảm trùng lắp chức năng, và tiết kiệm chi phí vận hành bộ máy hành chính. Cùng với đó, biên chế gián tiếp-vốn chiếm tỷ lệ lớn trong bộ máy quản lý trung gian-đã được tinh giản hiệu quả, giúp tái phân bổ nguồn lực cho các vị trí phục vụ trực tiếp người dân. Mô hình cấp xã được trao quyền mạnh hơn, từ ngân sách, nhân sự đến cơ chế tự quản. Nhiều xã/phường đã vận hành chính quyền điện tử, cung cấp dịch vụ công mức độ cao, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp tiếp cận dịch vụ hành chính ngay tại địa phương, không cần thông qua “cầu trung gian” là cấp huyện như trước. Việc đầu tư vào hạ tầng kết nối vùng đã được đẩy mạnh sau sáp nhập. Chính phủ đã ưu tiên các dự án giao thông-viễn thông kết nối các vùng trong cùng một đơn vị hành chính mới, tạo ra mạng lưới liên thông hành chính-kinh tế-xã hội hiệu quả. Điều này không chỉ giúp giảm khoảng cách dịch vụ giữa trung tâm và vùng xa, mà còn thúc đẩy hội nhập nội bộ và phát triển đồng đều trong từng tỉnh mới. Tuy nhiên, quá trình triển khai cũng đang đối mặt với không ít khó khăn và thách thức. Việc chuyển tiếp chức năng của cấp huyện cũ chưa hoàn toàn ổn định. Nhiều chức năng điều phối-quản lý hành chính hiện vẫn chưa được phân định rõ sẽ do cấp tỉnh hay cấp xã đảm nhận, dẫn đến tình trạng chồng chéo hoặc bỏ trống nhiệm vụ ở một số lĩnh vực. Thiếu hụt nhân sự chất lượng tại cấp xã cũng là một rào cản đáng kể. Cấp xã nay phải đảm đương cả phần việc trước đây thuộc cấp huyện, nhưng đội ngũ cán bộ chưa được đào tạo đầy đủ để đáp ứng yêu cầu mới. Một số địa phương chưa có đủ nhân lực đáp ứng các lĩnh vực chuyên môn như quy hoạch, tài nguyên môi trường, đầu tư công... Cùng với đó, phân cấp giữa Trung ương-tỉnh-xã chưa đồng bộ, nhất là trong lĩnh vực tài chính, đất đai và quản lý đầu tư công. Cơ chế giám sát dọc-ngang còn thiếu nhất quán, khiến nhiều xã rơi vào thế bị động, không dám chủ động ra quyết định. Ngoài ra, tâm lý người dân và cán bộ vẫn còn nhiều hoài nghi. Một bộ phận cán bộ trung gian bị cắt giảm chức vụ dẫn đến tâm lý dao động, không hài lòng. Người dân ở vùng sáp nhập chưa quen với tên gọi mới, địa giới mới, và cách thức tiếp cận dịch vụ mới, gây ra sự lúng túng nhất định trong giai đoạn đầu vận hành.

Tái định hình không gian phát triển và cơ chế vận hành thể chế

Việc chuyển từ mô hình ba cấp sang hai cấp, sáp nhập các đơn vị hành chính nhỏ, đã mở ra cơ hội để tái thiết lập cấu trúc quản trị phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội hiện đại. Trước hết, đây là điều kiện quan trọng để thiết lập không gian phát triển mới. Các đơn vị hành chính mở rộng về quy mô cho phép tổ chức lại hệ thống dân cư, phân bố lại hạ tầng kinh tế-kỹ thuật, quy hoạch lại khu vực sản xuất-dịch vụ một cách tổng thể và dài hạn. Thay vì chia cắt bởi các ranh giới tỉnh, huyện nhỏ lẻ, nền hành chính mới cho phép tổ chức các vùng phát triển liên thông, khai thác hiệu quả tài nguyên, hạ tầng, nhân lực trong một thể thống nhất. Tiếp theo, mô hình chính quyền hai cấp cho phép giảm thiểu chi phí vận hành bộ máy, nhờ tinh giản đầu mối, cắt giảm biên chế gián tiếp và giảm bớt tầng nấc trung gian không cần thiết. Nguồn lực tiết kiệm từ bộ máy sẽ được tái đầu tư cho hạ tầng cơ sở, chuyển đổi số, và các chương trình phúc lợi tại địa phương. Đồng thời, cơ chế phân cấp sâu cho cấp xã giúp nâng cao tính tự chủ và năng lực xử lý linh hoạt các vấn đề dân sinh, dịch vụ công cơ sở, góp phần xây dựng mô hình quản trị địa phương linh hoạt, tiết kiệm và hiệu quả. Sắp xếp lại đơn vị hành chính hành chính lãnh thổ là bước khởi đầu mang tính cấu trúc để triển khai các chính sách lớn như quy hoạch tích hợp, phát triển đô thị thông minh, chuyển đổi xanh-số, cũng như bảo đảm quốc phòng-an ninh trong bối cảnh toàn cầu hóa và biến đổi địa chính trị khu vực. Một trong những mục tiêu cốt lõi của cải cách là thúc đẩy liên kết vùng và phát triển tích hợp. Việc sáp nhập các tỉnh, thành phố theo cụm kinh tế-sinh thái tạo ra các đơn vị hành chính đủ lớn để tích hợp tài nguyên, dân số, thị trường, khoa học-công nghệ, qua đó hình thành các vùng động lực phát triển. Chẳng hạn, vùng Đồng bằng sông Hồng mới-với Hà Nội làm trung tâm-có thể tích hợp lợi thế về công nghiệp, nông nghiệp công nghệ cao, dịch vụ tài chính và logistics để trở thành đầu tàu kinh tế phía Bắc. Tây Nguyên mở rộng -với Lâm Đồng là hạt nhân-không chỉ là vùng nông nghiệp đặc sản mà còn phát triển logistics, du lịch sinh thái, năng lượng tái tạo. Các “siêu địa phương” này tạo điều kiện để xóa bỏ ranh giới tỉnh nhỏ, triển khai cơ chế điều phối vùng hiệu quả, từ đó xây dựng được các chuỗi giá trị liên tỉnh, liên ngành và liên lĩnh vực. Hệ quả tất yếu là sự hình thành các trục phát triển quốc gia, kết nối các cực tăng trưởng như Hà Nội-Bắc Trung Bộ-Đà Nẵng-Tây Nguyên-Thành phố Hồ Chí Minh -Cần Thơ. Trục này không chỉ có ý nghĩa kinh tế mà còn tạo nền tảng cho cấu trúc chính trị-hành chính vận hành theo hướng tích hợp, tránh trùng lặp, tối ưu hóa nguồn lực. Mô hình “vùng chức năng tổng hợp” đang dần thay thế “đơn vị hành chính độc lập”, phù hợp với xu thế hiện đại hóa nhà nước trong thế kỷ 21.

Bảo đảm quá trình sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ đạt hiệu quả

Để thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp về thể chế, tổ chức, tài chính và xã hội, ưu tiên hàng đầu là hoàn thiện khung pháp lý đồng bộ với Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15. Việc chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp kéo theo sự thay đổi căn bản trong các luật liên quan như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Quy hoạch, Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các cơ quan chức năng cần sớm tổ chức rà soát, sửa đổi và ban hành hướng dẫn dưới luật để bảo đảm thống nhất trong áp dụng. Song song đó, cần thiết phải rà soát lại toàn bộ cơ chế phân quyền giữa Trung ương-tỉnh-xã để tránh chồng chéo, mâu thuẫn trong chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn. Mô hình mới yêu cầu rõ ràng các cấp chính quyền phải “biết mình-biết việc”, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc buông lỏng quản lý do không có quy định rõ ràng. Đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cấp xã, cần triển khai các chương trình đào tạo lại, bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ, công chức xã, đặc biệt về quản lý ngân sách, quy hoạch, đầu tư công, công nghệ thông tin và cung cấp dịch vụ công. Song hành với đó là chính sách tuyển dụng mới, thu hút nhân tài về cơ sở bằng các cơ chế đãi ngộ linh hoạt và phù hợp. Ngoài ra, để lấp đầy khoảng trống do việc xóa bỏ cấp huyện để lại, cần thiết lập các “văn phòng vùng” hoặc “trung tâm điều phối vùng”. Các văn phòng này không mang tính cấp hành chính trung gian, mà là thiết chế chuyên môn giúp điều phối các nhiệm vụ liên ngành, liên địa phương như giao thông, y tế, phòng chống thiên tai, phát triển vùng nông thôn-đô thị… Một cơ chế mềm, linh hoạt nhưng đủ thực quyền sẽ là giải pháp hiệu quả thay thế chức năng điều hành hành chính trước đây của cấp huyện. Việc chuyển đổi mô hình hành chính tất yếu kéo theo thay đổi trong cơ chế phân bổ và điều hành ngân sách. Cần xây dựng lại hệ thống ngân sách phù hợp với mô hình hai cấp, trong đó xác định rõ vai trò chủ quản của cấp tỉnh và quyền tự chủ tài chính ở cấp xã. Các xã/phường cần được giao quyền lập kế hoạch ngân sách, chủ động thu-chi trong phạm vi được ủy quyền để đáp ứng nhanh chóng nhu cầu tại chỗ. Đặc biệt, cần ưu tiên đầu tư cho hạ tầng số và chính quyền điện tử tại cấp xã, coi đây là công cụ hỗ trợ thiết yếu cho mô hình hành chính mới. Hệ thống một cửa điện tử, phần mềm quản lý công việc, dữ liệu dân cư số hóa và hệ thống phản ánh-kiến nghị cần được phổ cập đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp tiếp cận dịch vụ công mà không cần phải đi xa hoặc thông qua nhiều cấp trung gian. Bên cạnh đó, công tác truyền thông chính sách và xây dựng đồng thuận xã hội cũng cần được đặc biệt chú ý. Cần tổ chức các chiến dịch thông tin sâu rộng, giải thích rõ ràng về lợi ích lâu dài của sắp xếp lại đơn vị hành chính hành chính lãnh thổ đối với người dân, doanh nghiệp và toàn xã hội. Việc đổi tên địa phương, thay đổi địa giới hành chính, sắp xếp lại đơn vị công tác cần được thông tin đầy đủ để tránh gây hoang mang, hiểu lầm hoặc tâm lý kháng cự thụ động. Mặt khác, Nhà nước cần thiết lập các kênh phản hồi hai chiều, qua đó lắng nghe ý kiến, kiến nghị và đánh giá từ cơ sở. Những phản hồi này sẽ là cơ sở quan trọng để điều chỉnh chính sách, hoàn thiện mô hình và xây dựng cơ chế quản trị thích ứng trong giai đoạn mới. Trong tiến trình sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ, vai trò chỉ đạo, điều phối và giám sát của Trung ương, đặc biệt là Đảng Cộng sản Việt Nam, giữ vị trí trung tâm. Cải cách bộ máy nhà nước không thể chỉ là quyết định hành chính đơn thuần mà đòi hỏi sự lãnh đạo toàn diện, kiên định và nhất quán từ cấp Trung ương để bảo đảm không xảy ra sai lệch trong triển khai, cũng như xử lý kịp thời các điểm nghẽn phát sinh. Ngay sau khi Luật số 72/2025/QH15 được thông qua, Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị và Ban Tổ chức Trung ương đã tổ chức nhiều đợt kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện tại các địa phương, đặc biệt là những nơi có đặc thù dân tộc, biên giới, hoặc có tính chất vùng chuyển tiếp. Các tổ công tác được thành lập nhằm theo dõi tiến độ, tháo gỡ khó khăn, từ khâu bố trí nhân sự đến tổ chức lại cơ sở hạ tầng và quy trình hành chính. Đặc biệt, Tổng Bí thư Tô Lâm đã thể hiện rõ vai trò kiến tạo và định hướng chiến lược trong cải cách lần này. Trong phát biểu chỉ đạo tại các cuộc làm việc với lãnh đạo Hà Nội, ông nhấn mạnh: Phải đổi mới tư duy quản trị địa phương, coi trọng hiệu quả và năng lực thực thi hơn là hình thức tổ chức; phải dám mạnh dạn thay đổi, kiên quyết cắt bỏ tầng nấc trung gian không cần thiết để nâng cao năng lực hành chính phục vụ nhân dân. Tổng Bí thư cũng đặc biệt lưu ý việc sắp xếp cán bộ, tinh giản biên chế phải đi đôi với nâng cao năng lực đội ngũ, không để xảy ra tình trạng mất ổn định chính trị hay xáo trộn tổ chức tại cơ sở. Sự chủ động, linh hoạt nhưng đồng bộ từ Trung ương đã và đang tạo nền tảng vững chắc cho việc hiện thực hóa mục tiêu tái cấu trúc quốc gia thông qua sắp xếp lại đơn vị hành chính lãnh thổ, bảo đảm gắn liền giữa tư duy chính trị, năng lực quản trị và sự đồng thuận của xã hội.