Không để quy hoạch chỉ dừng ở bản vẽ

Xác định mục tiêu chiến lược

Chưa bao giờ câu chuyện về Đồ án Quy hoạch lại được xã hội quan tâm đến vậy. Từ sự quan tâm sâu sắc và chỉ đạo quyết liệt của lãnh đạo cấp cao nhất của Đảng, Chính phủ thể hiện qua các chỉ đạo, nghị quyết như Nghị quyết số 02-NQ/TW của Bộ Chính trị về “Xây dựng và phát triển Thủ đô Hà Nội trong kỷ nguyên mới”, đến các ý kiến trao đổi, phản biện, đóng góp đầy sôi động, tâm huyết, trách nhiệm của các hội nghề nghiệp, kiến trúc sư, chuyên gia đô thị, nhà báo và của các tầng lớp nhân dân Thủ đô sẽ được tham khảo, chờ Thành ủy phê duyệt trong thời gian tới.

Nói như vậy, để thấy tầm quan trọng và sức hấp dẫn của Quy hoạch có tính chiến lược nhằm định hình lại, tái cấu trúc lại không gian đô thị để Hà Nội trở thành một thành phố “Văn hiến-Văn minh-Hiện đại-
Hạnh phúc”, là trung tâm đầu não chính trị-hành chính quốc gia, đồng thời là cực tăng trưởng, động lực lan tỏa của vùng Thủ đô, vùng Đồng bằng sông Hồng, Trung du và miền núi phía bắc, các hành lang kinh tế quốc gia quốc tế. Rồi đến 100 năm, Thủ đô Hà Nội sẽ là thành phố toàn cầu, đại đô thị “Văn hiến-Thông minh-Sáng tạo-Sinh thái” tiêu biểu trên thế giới.

Đây là lần đầu tiên trong lịch sử quy hoạch đô thị Việt Nam, Thủ đô Hà Nội, trái tim của cả nước đã chủ động đề xuất và được Trung ương chấp thuận, giao quyền đặc biệt để lập đồ án Quy hoạch, phù hợp việc tổ chức lại địa giới hành chính, thực hiện chính quyền địa phương hai cấp, thay thế hai quy hoạch trước đó đã được phê duyệt là Quy hoạch Thủ đô thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến 2050 và Điều chỉnh Quy hoạch chung Thủ đô đến 2045 tầm nhìn đến 2065.

Quy hoạch lần này không chỉ tích hợp quy hoạch trước đó, mà xác định mục tiêu chiến lược, tầm nhìn dài hạn 100 năm để Hà Nội phát triển ổn định theo không gian mở, chuyển từ quy hoạch “tĩnh” sang quy hoạch hiện đại “động và mở”, chuyển từ “đơn cực tập trung” sang đô thị “đa cực-đa trung tâm”, gắn với cấu trúc đô thị “đa tầng-đa lớp” nhằm phân bổ hợp lý dân cư, không gian sản xuất, dịch vụ hạ tầng, gắn với ứng dụng công nghệ số, trí tuệ nhân tạo AI, dữ liệu lớn Big Data và các nền tảng mô phỏng đô thị thông minh. Trong đó sông Hồng sẽ là Trục cảnh quan sinh thái-văn hóa chủ đạo, định hình không gian phát triển đô thị Hà Nội, gắn chặt chẽ với vùng Thủ đô.

Quan điểm “đa cực-đa lớp-đa tầng-đa trung tâm” được thể hiện trong Đồ án phản ánh hệ tư duy không gian và quản trị đô thị hiện đại, nhằm thay thế quy hoạch đơn cực, dàn trải và quá tải lõi trung tâm của đô thị truyền thống vốn đã bộc lộ nhiều hạn chế, cản trở sự phát triển bền vững của Hà Nội nhiều thập kỷ qua. Như vậy, Hà Nội sắp tới sẽ không chỉ có một cực lõi là khu vực nội đô lịch sử, mà sẽ hình thành nhiều cực tăng trưởng ở các hướng khác nhau, như cực phía tây (Mỹ Đình-Hòa Lạc); cực phía bắc (Đông Anh-Sóc Sơn); cực phía đông (Long Biên-Gia Lâm); cực phía nam (Phú Xuyên…), giảm tải áp lực cho đô thị trung tâm (với khu phố cổ, khu phố cũ, khu vực Hồ Gươm, Ba Đình, Hoàng thành Thăng Long…), tạo động lực lan tỏa phát triển vùng Thủ đô, phù hợp xu thế phát triển của các đô thị lớn (siêu đô thị) trong khu vực châu Á như Seoul (Hàn Quốc), Tokyo (Nhật Bản).

Đa trung tâm là khái niệm tổ chức lại cấu trúc chức năng đô thị. Mỗi trung tâm sẽ có chức năng chính như hành chính, tài chính, văn hóa, logistic, giáo dục hay khoa học-công nghệ và đổi mới sáng tạo… Đa tầng-đa lớp là cấu trúc chiến lược tối ưu hóa không gian, giải quyết bài toán phát triển đô thị vốn có mật độ dân số rất cao, quỹ đất ngày càng khan hiếm nhưng không làm phá vỡ cấu trúc di sản hay lấn chiếm không gian mặt nước, không gian xanh để chuyển sang khai thác không gian tài nguyên theo chiều đứng (đa tầng) gồm không gian ngầm, không gian tầm thấp, không gian tầm cao, và tích hợp các giá trị cốt lõi tạo nên bản sắc đô thị Hà Nội, đó là giá trị văn hóa lịch sử nghìn năm Thăng Long - hệ sinh thái cảnh quan - hệ sinh thái kinh tế trên cao và số hóa trong cùng một không gian (đa lớp).

Cần giải quyết thấu đáo nhiều vấn đề

Để Quy hoạch đi vào đời sống, có rất nhiều việc mà thành phố cần triển khai. Thứ nhất, việc xác định nhiều cực phát triển mới chỉ dừng ở định hướng không gian, trong khi chưa làm rõ cơ chế phân bổ nguồn lực, vai trò kinh tế đặc thù và mức độ tự chủ của từng cực. Nếu không có các chính sách tài chính - thể chế đủ mạnh, các “cực” này rất dễ rơi vào tình trạng phụ thuộc vào lõi trung tâm cũ, dẫn đến hiện tượng “đa cực hình thức nhưng đơn cực thực chất”. Bài học từ một số đô thị châu Á cho thấy, chỉ khi các cực mới có đủ sức hút về việc làm, dịch vụ và hạ tầng, chúng mới thật sự trở thành trung tâm độc lập, như cách Seoul đã phát triển các đô thị vệ tinh, hay Tokyo tổ chức mạng lưới trung tâm theo tuyến đường sắt.

Thứ hai, quan điểm “đa lớp” - vốn là điểm mạnh của Hà Nội nhờ bề dày lịch sử nhưng lại đang đối mặt với nguy cơ bị diễn giải thiên về bảo tồn hình thức hơn là tích hợp động. Việc phân lớp di sản, đô thị hiện đại và sinh thái là cần thiết, nhưng nếu thiếu cơ chế “giao thoa lớp” thì đô thị có thể bị phân mảnh, thậm chí đóng băng các khu vực di sản. Thực tế cho thấy, nhiều không gian lịch sử ở Hà Nội đang bị “bảo tồn tĩnh”, thiếu sức sống. Do đó, vấn đề không phải là giữ các lớp riêng biệt, mà là tạo ra các cơ chế chuyển hóa linh hoạt giữa chúng, để di sản trở thành nguồn lực phát triển chứ không chỉ là đối tượng bảo tồn, bảo vệ.

Thứ ba, “đa tầng” là một định hướng hợp lý trong bối cảnh quỹ đất hạn chế, song lại đặt ra thách thức lớn về công nghệ, tài chính và quản trị. Việc phát triển không gian ngầm, giao thông metro hay tổ chức đô thị theo chiều đứng đòi hỏi nguồn lực đầu tư cực kỳ lớn và năng lực vận hành phức tạp. Trong điều kiện hiện nay, khi hệ thống hạ tầng kỹ thuật của Hà Nội vẫn còn nhiều bất cập, nguy cơ là “đa tầng” sẽ bị triển khai không đồng bộ, dẫn đến xung đột giữa các tầng không gian, đặc biệt giữa giao thông ngầm và hệ thống thoát nước.

Thứ tư, sự thiếu vắng khung quản trị tương thích, bởi bản chất của cấu trúc đa cực-đa trung tâm là một hệ thống mạng lưới phức hợp, đòi hỏi cơ chế điều phối vùng, liên kết liên ngành và phân quyền mạnh mẽ. Tuy nhiên, hệ thống quản lý đô thị hiện nay của Hà Nội vẫn mang nặng tính hành chính-phân cấp theo địa giới, chưa theo kịp yêu cầu quản trị theo không gian chức năng. Điều này có thể dẫn đến tình trạng thiếu liên kết tổng thể, làm suy giảm hiệu quả của toàn hệ thống. Quy hoạch chưa lưu ý đến yếu tố thị trường và hành vi xã hội. Quy hoạch có thể định hình các cực và trung tâm, nhưng sự lựa chọn của người dân và doanh nghiệp mới là yếu tố quyết định. Nếu các khu vực mới không đủ hấp dẫn về chất lượng sống, việc làm và dịch vụ, dòng người và dòng vốn vẫn sẽ tiếp tục dồn vào khu vực lõi.

Thứ năm, Quy hoạch đã thể hiện một sự đột phá về tư duy chiến lược dài hạn, nhưng vẫn còn những giới hạn mang tính cấu trúc - không chỉ ở nội dung mà còn ở cách tiếp cận và khả năng hiện thực hóa. Quy hoạch đặt ra những mục tiêu rất tham vọng, nhưng các công cụ để chuyển hóa những mục tiêu này thành hành động cụ thể lại chưa rõ ràng như vấn đề trị thủy, an ninh nguồn nước, tái cấu trúc dân cư ngoài đê… khi thực hiện Trục đại lộ cảnh quan sông Hồng. Thiếu các kịch bản phát triển theo từng giai đoạn, thiếu cơ chế phân bổ nguồn lực và đặc biệt thiếu các “điểm kích hoạt” có tính dẫn dắt khiến quy hoạch dễ rơi vào trạng thái định hướng chung chung.

Một điều nữa, mô hình đô thị đa cực đúng về lý thuyết nhưng chưa đủ cơ sở thực tiễn. Các cực phát triển được xác định trong Quy hoạch chưa có nền tảng kinh tế-xã hội đủ mạnh để vận hành độc lập. Trong bối cảnh hiện nay, lõi đô thị trung tâm vẫn giữ vai trò áp đảo về việc làm, dịch vụ và hạ tầng. Nếu không có cơ chế phân bổ lại nguồn lực một cách quyết liệt, mô hình đa cực có nguy cơ chỉ tồn tại trên bản vẽ, trong khi thực tế vẫn là một đô thị đơn cực mở rộng. Quy hoạch chưa giải quyết thấu đáo mối quan hệ giữa Hà Nội và vùng Thủ đô. Vai trò của các tỉnh lân cận trong chuỗi giá trị kinh tế, phân bố dân cư hay chia sẻ hạ tầng chưa được làm rõ. Điều này dẫn đến nguy cơ Hà Nội tiếp tục “hút” tài nguyên và dân số, trong khi chung quanh không phát triển tương xứng. Hay Quy hoạch theo đuổi đô thị nén và bảo vệ vành đai xanh, nhưng chưa đưa ra cơ chế đủ mạnh để kiểm soát áp lực chuyển đổi đất đai của thị trường bất động sản. Và khi đó, nếu thiếu công cụ quản lý hiệu quả, các không gian sinh thái rất dễ bị xâm lấn, dẫn đến mất cân bằng môi trường - điều mà quy hoạch dài hạn phải phòng ngừa từ sớm ■