Những mô hình gợi mở lời giải cho “bài toán” hạ tầng trong dài hạn

Trao đổi ý kiến với báo chí, Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa, chuyên gia kinh tế-tài chính cho rằng, bên cạnh các mô hình theo phương thức hợp tác đối tác công-tư (PPP) truyền thống, những cách tiếp cận mới hình thành từ thực tiễn như PPP++ hay PPP++/BT++ đang gợi mở thêm lời giải cho “bài toán” hạ tầng trong trung và dài hạn.

PV: Thưa Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa, Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới với nhu cầu đầu tư hạ tầng rất lớn, trong khi dư địa ngân sách có hạn, nhìn từ góc độ vĩ mô, ông đánh giá như thế nào về yêu cầu huy động nguồn lực xã hội cho phát triển hạ tầng hiện nay?

Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa: Ở góc độ vĩ mô, có thể thấy nhu cầu đầu tư hạ tầng của Việt Nam hiện nay rất lớn, trong khi nguồn lực ngân sách nhà nước có giới hạn, đòi hỏi phải huy động mạnh mẽ hơn các nguồn lực xã hội để đáp ứng yêu cầu tăng trưởng trung và dài hạn. Tuy nhiên, hạ tầng không chỉ là câu chuyện huy động vốn. Vấn đề then chốt còn nằm ở năng lực tổ chức, thực thi dự án.

Thực tiễn cho thấy, với các dự án quy mô lớn, có nhiều chủ thể cùng tham gia, rủi ro lớn nhất không phải là thiếu vốn, mà là thiếu một cơ chế đủ mạnh để bảo đảm tiến độ, kiểm soát chi phí và ràng buộc trách nhiệm đến cùng. Khi những yếu tố này không được thiết kế và vận hành chặt chẽ ngay từ đầu, dự án rất dễ rơi vào tình trạng chậm tiến độ, phát sinh chi phí và trách nhiệm bị phân tán. Đây chính là thách thức phổ biến trong triển khai các dự án hạ tầng hiện nay, đặc biệt với những dự án có quy mô lớn và thời gian thực hiện kéo dài.

PV: Vậy theo ông, thực tiễn triển khai các dự án hạ tầng tại Việt Nam đang đặt ra yêu cầu gì đối với cách thức tổ chức và quản trị dự án, đặc biệt với các công trình quy mô lớn, nhiều bên cùng tham gia?

Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa: Thực tiễn triển khai các dự án hạ tầng tại Việt Nam cho thấy, các khâu giải phóng mặt bằng, thủ tục, vốn dài hạn, tổ chức thi công và vận hành không thể tách rời. Nếu mỗi khâu được xử lý theo 1 trình tự riêng lẻ, thiếu sự điều phối thống nhất, dự án rất dễ rơi vào tình trạng “đứt gãy” trách nhiệm trong quá trình triển khai.

Các dự án quy mô lớn, có nhiều chủ thể cùng tham gia, vấn đề then chốt là cần một cơ chế tổ chức đủ mạnh để điều phối các nguồn lực đó và ràng buộc trách nhiệm đến cùng. Ai đứng ra tổ chức, ai chịu trách nhiệm tổng thể cho tiến độ, chi phí và kết quả vận hành cuối cùng mới là vấn đề cốt lõi. Chính từ yêu cầu thực tiễn đó, trong quá trình theo dõi và nghiên cứu các dự án hạ tầng tại Việt Nam, tôi thấy đã xuất hiện những cách tiếp cận mới trong tổ chức thực thi dự án.

Đơn cử, trong thời gian qua, một số dự án PPP đã áp dụng mô hình có tên gọi PPP++, được hiểu như một hệ thống tổ chức dự án, trong đó vai trò của nhà đầu tư đứng đầu không chỉ dừng ở huy động vốn và ký hợp đồng, mà còn đảm nhiệm năng lực tổ chức tổng hợp từ quản trị dự án, điều phối thi công, kiểm soát tiến độ và chất lượng, kết nối dòng tiền với sản phẩm và ràng buộc trách nhiệm các bên đến hết vòng đời dự án.

Nhiều người nhìn mô hình PPP++ như một cách mở rộng nguồn huy động vốn cho dự án PPP, nhưng theo tôi, điểm cốt lõi của cách tiếp cận này không nằm ở vốn, mà nằm ở kỷ luật dự án. Nếu PPP truyền thống chủ yếu là một khung thể chế để huy động vốn và phân chia trách nhiệm theo hợp đồng, thì PPP++ là bước tiến về cách tổ chức thực hiện từ kết nối các nguồn lực công-tư trong một hệ thống thống nhất, có đầu mối chịu trách nhiệm rõ ràng, đồng thời siết chặt kỷ luật quản trị để tránh phân tán trách nhiệm, đứt gãy tiến độ và phát sinh chi phí khó kiểm soát.

Nói một cách ngắn gọn, cách tiếp cận này chuyển trọng tâm từ câu hỏi “làm sao để dự án khởi công được” sang “làm sao để công trình hoàn thành đúng kế hoạch và vận hành hiệu quả trong thực tế”. Đây là yêu cầu ngày càng rõ nét đối với các dự án hạ tầng lớn trong bối cảnh hiện nay.

Mô hình PPP ++ do Tập đoàn Đèo Cả sáng tạo ra, theo tôi thấy, đó cũng chính là trường hợp điển hình cho cách doanh nghiệp này với kinh nghiệm triển khai qua nhiều dự án họ làm. Ngay từ dự án hầm đường bộ qua Đèo Cả, trong bối cảnh khung pháp lý về phương thức PPP còn chưa hoàn chỉnh, doanh nghiệp này đã vận dụng linh hoạt cơ chế BOT kết hợp BT để triển khai thành công dự án có quy mô hơn 20.000 tỷ đồng.

Sau đó là chuỗi các dự án mang tính “nút thắt” như hầm Cù Mông, Hải Vân, các tuyến đường cao tốc Cam Lâm-Vĩnh Hảo, Hữu Nghị-Chi Lăng, Đồng Đăng-Trà Lĩnh và gần đây là dự án Thành phố Hồ Chí Minh-Trung Lương-Mỹ Thuận với tổng mức đầu tư hơn 36.000 tỷ đồng, hoàn toàn bằng vốn tư nhân. Điểm chung của các dự án này là yêu cầu cao về kỹ thuật, an toàn, chịu áp lực lớn về tiến độ và dòng tiền, đồng thời đòi hỏi năng lực quản lý vận hành ổn định sau khi hoàn thành.

Nếu diễn giải khái quát, cách tiếp cận PPP++ có thể được hiểu thông qua ba yếu tố, gồm “khoá” tiến độ, “khoá” chi phí và “khoá” trách nhiệm. Ba yếu tố này giúp các dự án lớn tránh rơi vào vòng lặp quen thuộc: chậm tiến độ dẫn đến đội chi phí, đội chi phí làm đứt dòng tiền, và cuối cùng trách nhiệm bị đẩy ra ngoài, khiến xã hội phải gánh rủi ro.

PV: Một điểm được nhắc tới nhiều trong mô hình PPP++ là vai trò của “Tổng công trình sư”. Theo ông, vai trò này có ý nghĩa như thế nào trong việc bảo đảm tiến độ, kiểm soát chi phí và hiệu quả vận hành của các dự án hạ tầng quy mô lớn?

Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa: Trong mô hình PPP++, vai trò “Tổng công trình sư” có ý nghĩa then chốt, bởi dự án được tổ chức như một hệ thống tổng hợp, trong đó nhà đầu tư đứng đầu không chỉ huy động vốn hay ký hợp đồng, mà phải chịu trách nhiệm tổ chức toàn bộ quá trình thực hiện. Khi dự án có nhiều chủ thể cùng tham gia từ nhà đầu tư, ngân hàng, quỹ đầu tư, nhà thầu, nhà cung cấp đến đơn vị vận hành, cần một đầu mối đủ năng lực và đủ trách nhiệm để điều phối tổng thể.

Như tôi đã nêu ở trên, nếu không có “Tổng công trình sư”, dự án rất dễ rơi vào tình trạng mỗi bên làm một việc, người lo vốn, người lo thi công, người lo thủ tục, người lo vận hành, nhưng không ai chịu trách nhiệm trọn vẹn cho kết quả cuối cùng.

Trong mô hình PPP++, “Tổng công trình sư” có thể được hiểu là chủ thể thiết kế phương án tổng thể và siết chặt kỷ luật triển khai ngay từ đầu; điều phối các nguồn lực để công trường, dòng tiền, chuỗi cung ứng, kỹ thuật và tiến độ khớp nhau; kiểm soát rủi ro bằng cơ chế xử lý rõ ràng và chịu trách nhiệm xuyên suốt đến khi công trình vận hành ổn định, chứ không chỉ dừng lại ở mốc hoàn thành xây dựng. Tôi muốn nhấn mạnh, muốn “khóa” tiến độ và chi phí, trước hết phải “khóa”trách nhiệm, và muốn “khóa” trách nhiệm thì rất cần một “Tổng công trình sư”.

Giá trị của vai trò này không nằm ở lý thuyết mô hình, mà thể hiện ở kết quả vận hành. Với những công trình mang tính “nút thắt” như các hầm và tuyến huyết mạch, yêu cầu không chỉ là làm xong, mà là vận hành an toàn, thông suốt và bền vững. Khi công trình vận hành đồng bộ, “nút cổ chai” được giải tỏa, ùn tắc giảm và an toàn giao thông được cải thiện thì đó chính là tiêu chuẩn đánh giá công bằng nhất cho mọi mô hình đầu tư hạ tầng là công trình có mang lại lợi ích thực, đều đặn mỗi ngày cho xã hội hay không.

PV: Trên cơ sở những kinh nghiệm từ PPP++, những ngày qua, Tập đoàn Đèo Cả cho biết đang mở rộng sang mô hình mới với tên gọi PPP++/BT++ cho các dự án PPP theo hình thức hợp đồng BT (Build-Transfer), đang thu hút sự quan tâm của xã hội. Theo ông, đâu là những điều kiện tiên quyết để mô hình mới trên có thể triển khai hiệu quả, kiểm soát rủi ro, bảo đảm minh bạch và tạo được đồng thuận xã hội?

Tiến sĩ Lê Xuân Nghĩa: Khi nhu cầu phát triển hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng đô thị ngày càng lớn, việc gợi mở theo hướng PPP++/BT++ là hợp lý, bởi áp lực về giải phóng mặt bằng và tái định cư rất nhạy cảm và phức tạp. Tuy nhiên, mô hình này chỉ có thể triển khai hiệu quả nếu được đặt trong một khuôn khổ chặt chẽ, với những điều kiện tiên quyết rõ ràng để kiểm soát rủi ro và tạo đồng thuận xã hội.

Trước hết, là minh bạch cơ chế thanh toán và đối ứng. Mọi giá trị phải được xác định và kiểm soát bằng chuẩn mực cụ thể, rõ ràng, để tránh tạo cảm giác “không rõ ràng, không công bằng”.

Thứ hai là giám sát theo mốc nghiệm thu và chất lượng, nghĩa là tiền phải đi cùng sản phẩm, sản phẩm phải đạt tiêu chuẩn, tiêu chuẩn phải gắn với trách nhiệm của từng chủ thể tham gia.

Thứ ba, lợi ích công phải nhìn thấy được theo từng giai đoạn: làm đến đâu xã hội hưởng lợi đến đó, qua đó giảm nghi ngại và tăng sự đồng thuận.

Một điều rất quan trọng nữa tôi muốn nhấn mạnh một lần nữa, để giải phóng mặt bằng đúng tiến độ, tái định cư phải được “chốt” trước. Phải xây dựng các khu tái định cư trước, với quỹ đất, nguồn vốn, tiến độ xây dựng, bàn giao rõ ràng để người dân “nhìn thấy” nơi ở mới. Khi tái định cư đi trước và tạo được sự yên tâm, việc giải phóng mặt bằng mới thuận lợi, từ đó giữ được tiến độ và nhịp triển khai của dự án.

Song song với đó, dự án cần tổ chức thi công phù hợp: triển khai theo phân kỳ, thi công cuốn chiếu, ưu tiên các đoạn ít xung đột, không dàn hàng ngang và không mở mặt bằng đại trà khi điều kiện tái định cư chưa sẵn sàng. Việc tạo ra những “sản phẩm sớm” có ý nghĩa rất lớn trong việc củng cố niềm tin và duy trì nhịp triển khai.

Theo tôi, mấu chốt nhất vẫn là sự đồng thuận. Đồng thuận không thể chỉ bằng lời giải thích, mà hình thành khi người dân nhìn thấy tiến độ, chất lượng và lợi ích công được bảo đảm trong thực tế. Từ thành công của các dự án áp dụng mô hình PPP++, có thể thấy vai trò quan trọng của “Tổng công trình sư” trong việc khóa tiến độ-khóa chi phí-khóa trách nhiệm. Khi mở rộng sang PPP++/BT++, yêu cầu về minh bạch, giám sát và trách nhiệm càng phải đặt ở mức cao hơn.

Tựu trung, hạ tầng chỉ thật sự có ý nghĩa khi đi vào đời sống, giúp giao thông thông suốt hơn, an toàn hơn, giảm ùn tắc và tiết kiệm thời gian, chi phí cho xã hội. Và để đạt được điều đó, dù áp dụng mô hình nào, vẫn phải quay về một nguyên tắc rất căn bản: làm thật, minh bạch thật, chịu trách nhiệm thật.

PV: Xin trân trọng cảm ơn ông!