Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) được Quốc hội thông qua năm 2020 đã tạo nên một bước ngoặt quan trọng trong cách Việt Nam tiếp cận phát triển hạ tầng. Lần đầu tiên, các quy định liên quan vốn được bố trí rải rác ở nhiều luật và nghị định đã được gom lại trong một khung pháp lý thống nhất. Nền tảng này không chỉ giúp mô hình PPP trở nên chuyên nghiệp hơn mà còn tạo môi trường ổn định, minh bạch để thu hút dòng vốn tư nhân vào các dự án hạ tầng chiến lược.
Sau bốn năm triển khai, bối cảnh phát triển mới đang đòi hỏi những điều chỉnh phù hợp. Giai đoạn 2024-2025, loạt chính sách sửa đổi tiếp tục được hoàn thiện nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn, nâng cao tính khả thi của các dự án PPP, đồng thời củng cố niềm tin của nhà đầu tư vào sự nhất quán của Nhà nước. Chính phủ xác định PPP không chỉ là một phương thức đầu tư, mà còn là “một động lực tăng trưởng mới”, dựa trên sự đồng hành chặt chẽ giữa khu vực công và tư nhân để đáp ứng nhu cầu hạ tầng tăng cao của nền kinh tế.
Nền móng cho giai đoạn triển khai mạnh mẽ
Thứ trưởng Bộ Tài chính Trần Quốc Phương cho rằng, việc huy động nguồn lực xã hội là xu hướng tất yếu. Khi nhu cầu đầu tư hạ tầng tại Việt Nam mỗi năm đều vượt xa khả năng cân đối của ngân sách, sự tham gia của khu vực tư nhân và các định chế tài chính quốc tế sẽ giúp mở rộng quy mô đầu tư, rút ngắn thời gian hoàn thành những dự án lớn và tăng chất lượng vận hành. Theo Thứ trưởng, PPP không chỉ mang lại nguồn vốn bổ sung, mà còn thúc đẩy cách thức quản trị dự án hiện đại, ứng dụng công nghệ tiên tiến và tiêu chuẩn vận hành tốt hơn.
Ông nhấn mạnh rằng, những lĩnh vực như giao thông, logistics, phát triển đô thị, hạ tầng số hay dịch vụ xã hội đều đang thay đổi từng ngày theo nhu cầu tăng trưởng của nền kinh tế số và quá trình đô thị hóa nhanh. Trong khi đó, nguồn vốn công và khả năng vay nợ công đều có giới hạn...
Dù tiềm năng lớn, PPP ở Việt Nam vẫn còn ở giai đoạn chuyển mình, với những rào cản từ pháp lý, thủ tục cho đến năng lực chuẩn bị dự án. Đó chính là lý do Chính phủ coi việc hoàn thiện khung pháp lý là nhiệm vụ ưu tiên. Một môi trường minh bạch, rủi ro được chia sẻ hợp lý, lợi ích được bảo đảm… là điều kiện tiên quyết để doanh nghiệp mạnh dạn tham gia.
Những thay đổi trong hệ thống pháp lý PPP giai đoạn gần đây được đánh giá là một trong những nỗ lực cải cách đáng kể nhất trong chính sách đầu tư công và đầu tư tư nhân. Các bộ, ngành đã phối hợp rà soát hàng loạt quy định, từ tiêu chí lựa chọn dự án, cơ chế lập hồ sơ, quy trình thẩm định, phương án chia sẻ rủi ro, đến cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư theo hình thức hợp đồng khác nhau.
Một trong những thay đổi quan trọng là phạm vi lĩnh vực có thể triển khai PPP đã được mở rộng. Nếu như trước đây, PPP chủ yếu xoay quanh hạ tầng giao thông thì hiện nay, các lĩnh vực như hạ tầng số, y tế, giáo dục, logistics, xử lý nước thải, năng lượng tái tạo hay phát triển đô thị thông minh đều đang được đưa vào danh mục... Một điểm nhấn khác được Thứ trưởng Bộ Tài chính chỉ ra là cơ chế tài chính đã được cải thiện theo hướng thực tế hơn. Những quy định về chia sẻ rủi ro doanh thu, vốn từng gây nhiều tranh luận, nay được làm rõ hơn nhằm giảm thiểu tình trạng nhà đầu tư lo ngại “ôm rủi ro quá lớn”. Đồng thời, cơ chế thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách cho các dự án theo hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) trước đây đã được điều chỉnh, bảo đảm tính công khai và tránh phát sinh tiêu cực...
PPP tạo động lực mới cho mục tiêu phát triển hạ tầng đến năm 2045
Trong bối cảnh Việt Nam đặt mục tiêu trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào năm 2045, nhu cầu về một hệ thống hạ tầng hiện đại chưa bao giờ cấp thiết như hiện nay. Các tuyến cao tốc bắc-nam, vành đai đô thị, cảng biển nước sâu, sân bay quốc tế mới, hệ thống logistics đa phương thức hay hạ tầng số quốc gia… đều đòi hỏi nguồn vốn khổng lồ kéo dài trong nhiều năm. Ước tính, từ nay đến năm 2030, tổng nhu cầu vốn hạ tầng của Việt Nam có thể lên đến hàng chục tỷ USD mỗi năm.
Trong bối cảnh đó, PPP đang được xem như “đòn bẩy” để giảm áp lực cho ngân sách, đồng thời tạo kênh thu hút hiệu quả các nguồn vốn quốc tế. Nhiều chuyên gia nhận định nếu có cơ chế đủ tốt, Việt Nam hoàn toàn có thể thu hút các quỹ đầu tư dài hạn, quỹ hạ tầng, ngân hàng phát triển và doanh nghiệp toàn cầu tham gia sâu hơn vào các dự án trọng điểm, thay vì phụ thuộc chủ yếu vào nguồn vốn trong nước...
Giai đoạn tới, Chính phủ đặt mục tiêu xây dựng các dự án PPP mẫu có quy mô lớn, công nghệ cao, khả năng sinh lời rõ rệt và sức lan tỏa mạnh, nhằm tạo hình mẫu để các địa phương khác học tập. Việc chuẩn hóa từ bước chuẩn bị dự án, thiết kế hợp đồng, thẩm định rủi ro, đến vận hành sau đầu tư sẽ giúp Việt Nam hình thành một “thị trường PPP thực thụ”, nơi cơ quan nhà nước và doanh nghiệp có thể hợp tác theo phương thức chuyên nghiệp, bình đẳng và minh bạch.
Ông Shantanu Chakraborty, Giám đốc Quốc gia ADB tại Việt Nam nhận định, quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp lý kéo dài nhiều năm qua đã tạo ra tiền đề quan trọng để Việt Nam có thể tiếp cận PPP theo hướng chiến lược, ổn định và có tầm nhìn dài hạn. Tuy vậy, muốn đưa ra thị trường nhiều dự án thật sự khả thi, có cấu trúc tài chính bền vững và đủ điều kiện vay vốn từ các định chế tín dụng, Việt Nam vẫn còn nhiều nhiệm vụ phải hoàn tất.
Theo đó, lãnh đạo ADB đã nêu rõ năm nhóm thách thức lớn mà Việt Nam cần giải quyết để PPP phát huy hiệu quả. Theo ông, nhiều dự án PPP hiện vẫn vấp phải khó khăn ngay từ bước khởi đầu, khi nhiều đề xuất từ các địa phương chỉ mới hình thành ở dạng ý tưởng, thiếu các phân tích tài chính - kỹ thuật chi tiết và chưa xây dựng được mô hình đủ hấp dẫn để tiếp cận nguồn vốn vay thương mại. Việc chuẩn bị sơ sài khiến dự án khó đạt chuẩn thẩm định của các tổ chức tài chính quốc tế, đồng thời làm tăng rủi ro cho cả cơ quan Nhà nước lẫn nhà đầu tư.
Những nỗ lực cải cách đang giúp Việt Nam từng bước tiệm cận chuẩn mực quốc tế về PPP. Các tổ chức tài chính như Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đánh giá Việt Nam thuộc nhóm quốc gia có chuyển biến tích cực nhất trong xây dựng hệ thống pháp lý PPP trong khu vực Đông Nam Á những năm gần đây.
Một trở ngại lớn khác xuất phát từ việc xây dựng cơ chế phân bổ rủi ro. Các yếu tố như cách tính doanh thu, mức độ cam kết của Chính phủ hay sự bảo đảm trong quá trình thực thi hợp đồng đều đóng vai trò then chốt trong việc hình thành niềm tin của nhà đầu tư. Chỉ cần một điều khoản thiếu rõ ràng cũng có thể khiến dòng vốn tư nhân chững lại, kéo theo chi phí tài chính của dự án tăng lên.
Khả năng huy động các nguồn vốn dài hạn cho hạ tầng cũng đang bị giới hạn. Dù hệ thống ngân hàng trong nước đã quen hơn với các giao dịch PPP, họ vẫn chịu áp lực về kỳ hạn cho vay, biên độ rủi ro và quy định an toàn vốn. Các công cụ như trái phiếu dự án, quỹ đầu tư hạ tầng hay cơ chế bảo lãnh chưa phát triển mạnh mẽ, khiến thị trường vốn cho PPP còn khá hẹp. ADB phối hợp Bộ Tài chính đã đưa ra các gói tài trợ bằng đồng nội tệ - điều đặc biệt quan trọng khi doanh thu của phần lớn dự án được tính bằng VND - nhưng quy mô hiện nay vẫn chưa đủ đáp ứng nhu cầu trong giai đoạn sắp tới.
Song song đó, quy trình lựa chọn nhà đầu tư vẫn chưa tạo được mức độ cạnh tranh như kỳ vọng. Việc đấu thầu rộng rãi, minh bạch chưa được áp dụng một cách nhất quán khiến nhiều nhà đầu tư có kinh nghiệm quốc tế không mặn mà tham gia. Hệ quả là chất lượng cạnh tranh giảm, trong khi chi phí triển khai lại tăng...
Dẫu vậy, theo ông Chakraborty, những thách thức này không phải dấu hiệu bất thường. Các quốc gia từng mở rộng PPP đều trải qua giai đoạn chuyển từ xây dựng chính sách sang triển khai thực tiễn và luôn gặp những vướng mắc tương tự. Điều quan trọng là duy trì kênh đối thoại liên tục giữa Nhà nước, khu vực tư nhân và các định chế tài chính, qua đó tháo gỡ từng điểm nghẽn một cách bền vững.
