Thật ra, về mặt khái niệm, phân quyền là phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền trong một quốc gia. Quyền lực nhà nước được phân chia cho chính quyền Trung ương (CQTƯ) và các cấp CQĐP. Thông thường, các nước trên thế giới có ba cấp chính quyền: CQTƯ, chính quyền tỉnh (tiểu bang) và CQĐP (cấp cơ sở). Theo kinh nghiệm của thế giới, hai mô hình PĐTQ theo nguyên tắc điều chỉnh và theo nguyên tắc bổ trợ được nhiều nước áp dụng.
PĐTQ theo nguyên tắc điều chỉnh còn được gọi là PĐTQ theo mô hình tổ chức CQĐP của Anh. Luật sẽ quy định rõ ràng là cấp nào có thẩm quyền gì. Điều cần nhấn mạnh ở đây là một thẩm quyền đã giao cho cấp này thì không giao cho cấp khác nữa. Các nước phân quyền theo mô hình này là Anh, Hoa Kỳ và nhiều nước từng là thuộc địa của Anh quốc.
PĐTQ theo nguyên tắc bổ trợ còn được gọi là PĐTQ theo mô hình tổ chức CQĐP của Đức. Nguyên tắc là những gì chính quyền cấp dưới làm được thì phân định hết cho cấp dưới, không làm được mới phân định cho cấp trên. Các nước phân quyền theo mô hình này là Đức, các nước Bắc Âu và Nhật Bản.
Thực tiễn cho thấy cả hai mô hình phân định quyền lực này đều có thể mang lại thịnh vượng và phát triển cho các nước, vấn đề là phải lựa chọn mô hình phù hợp với Việt Nam hơn. Phải chăng đó chính là mô hình bổ trợ của Đức. Mô hình này giúp chúng ta PĐTQ theo đúng năng lực, đồng thời bảo đảm được một trật tự trên dưới rõ ràng giữa các cấp chính quyền.
Một số nước còn có thể tổ chức hệ thống CQĐP theo mô hình song trùng trực thuộc (mô hình Xô-viết) và mô hình song trùng giám sát (mô hình Pháp). Đây quả thực là mô hình đã và đang tồn tại trên đất nước ta và những gì có thể mang lại thì chúng ta đã nhận đủ trong thời gian qua.
Phân cấp là việc CQTƯ phân chia quyền lực của mình xuống cho các cấp CQĐP. Người ta thường nói đến phân cấp trong mô hình nhà nước tập quyền, khi toàn bộ quyền lực nằm trong tay CQTƯ. Ở nước ta, quyền lực được phân chia trùng lặp theo mô hình búp bê Nga Matryoshka, nên về cơ bản rất khó xác định quyền năng cụ thể của các cấp chính quyền. Trong bối cảnh này, quyền lực có vẻ như về cơ bản tập trung ở cấp Trung ương. Chính vì vậy, phân cấp thường được hiểu là việc Chính phủ phân chia quyền lực cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, theo cách hiểu này, một loạt vấn đề sẽ được đặt ra là: Trung ương có thể phân cấp những quyền năng gì hay tất cả mọi quyền năng của mình? Phân cấp quyền năng thì có phân cấp tài chính không? (Theo Hiến pháp năm 2013, thì nếu địa phương làm việc của Trung ương thì Trung ương phải chi tiền); Trung ương có thể phân cấp xuống dưới cấp tỉnh hay không ? Hay Trung ương chỉ phân cấp đến cấp tỉnh; cấp tỉnh phân cấp cho cấp huyện; cấp huyện phân cấp cho cấp xã? Phân cấp rồi có còn phải chịu trách nhiệm nữa không? Hay cứ phân cấp là hết trách nhiệm? Thời hạn phân cấp nên được xác định như thế nào?
Mới phân tích sơ lược đã thấy phân cấp phát sinh rất nhiều vấn đề. Đó là chưa nói tới việc thẩm quyền bao giờ cũng phải đi liền với năng lực. Các địa phương chỉ có thể xây dựng được năng lực một cách bền vững nếu được phân quyền, chứ không phải chỉ được phân cấp. Chính vì vậy, để xây dựng một hệ thống chính quyền vững mạnh và hiệu năng, thì nên chọn cách phân quyền hơn là phân cấp. Vạn bất đắc dĩ và trong một số trường hợp cụ thể mới nên phân cấp mà thôi.
