Thất thoát do cơ chế “xin - cho”, thiếu minh bạch!
Các DA theo hợp đồng BT hay còn được gọi là DA “đổi đất lấy hạ tầng”, đóng vai trò quan trọng trong PTHT và là một công cụ hữu hiệu để huy động nguồn vốn của các nhà đầu tư (NĐT). So DA theo hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), các DA BT ít “nóng” và ít vấp phải phản ứng từ dư luận hơn do người dân không phải trực tiếp bỏ tiền túi để thanh toán. Và cũng chưa có một thống kê nào cho thấy tại 63 tỉnh, thành phố trên cả nước hiện nay có bao nhiêu DA BT và hiệu quả “đổi đất lấy hạ tầng” đến nay ra sao.
Tuy nhiên, theo Tổng Kiểm toán Nhà nước (KTNN) Hồ Đức Phớc, sau một thời gian tạm lắng xuống của hình thức đầu tư này, đặc biệt là khi thị trường bất động sản hết cơn “sốt nóng”, hàng loạt doanh nghiệp, NĐT đã bộc lộ sự hạn chế về nguồn lực, dẫn đến không ít DA rơi vào tình trạng triển khai dở dang, kém hiệu quả. Hình thức hợp đồng BT cũng rất dễ bị bóp méo, biến tướng do thiếu công khai, minh bạch vì lợi ích nhóm, vì những khoản sinh lời vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất “đắc địa” ở các địa phương. Nhiều DA BT không nằm trong quy hoạch, chưa xuất phát từ nhu cầu của cộng đồng và xã hội mà nhằm phục vụ lợi ích của NĐT và “lợi ích nhóm”. Thậm chí, một số DA BT sau khi hoàn thành trở thành “biểu tượng” cho sự lãng phí nguồn lực của Nhà nước như: DA Bảo tàng Hà Nội; DA xử lý nước thải Yên Sở…
Tổng KTNN Hồ Đức Phớc cho rằng, khởi nguồn cho những bất cập tại nhiều DA BT đã thực hiện là do việc không xây dựng và công bố kế hoạch DA, hoặc có nhưng chậm và công tác lựa chọn NĐT không cạnh tranh, hầu hết chỉ định thầu. Hệ quả là không phát huy tốt nhất được nguồn lực xã hội, nhiều NĐT tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện DA có năng lực tài chính hạn chế, không bảo đảm năng lực và thiếu kinh nghiệm quản lý. Có những NĐT yếu kém không bảo đảm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện DA, phải gia hạn hợp đồng, làm phát sinh chi phí đầu tư.
Phát biểu ý kiến tại Hội thảo khoa học “Cơ chế đầu tư BT - Những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện” do KTNN tổ chức, TS Phạm Quang Tú, chuyên gia của Tổ chức Oxfam Việt Nam, cho rằng, nhìn chung BT và “đổi đất lấy hạ tầng” đã có thay đổi, nhưng “bình mới, rượu… vẫn cũ!”. Qua 15 DA BT mà Thanh tra Chính phủ vào cuộc thanh tra, kiểm tra, thì có tới 14 DA là chỉ định thầu. Các DA thường được giao đất khi chưa có hạ tầng nên giá đất rất thấp, nhưng sau khi có hạ tầng, đất trở thành “đất vàng”, giá chênh lệch rất cao. Như vậy, Nhà nước bán đất với giá trị địa tô rất thấp.
Theo PGS, TS Nguyễn Đình Hòa, Phó Giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ Kiểm toán, hiện chưa có một báo cáo đầy đủ nào về toàn cảnh các DA BT tại Việt Nam. Ở cấp Bộ Giao thông vận tải quản lý, chỉ có 4 DA BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỷ đồng đã và đang triển khai, trong đó có 2 DA BT thuộc lĩnh vực hàng hải. Các DA BT hầu hết nằm ở các địa phương. Đơn cử tại Hà Nội, quy mô và tầm vóc của các DA BT rất lớn khi so quy mô của tất cả các DA BOT. Một báo cáo của UBND thành phố Hà Nội về các DA BT (tháng 6-2017) cho thấy, với 16 DA đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỷ đồng. Trên địa bàn Hà Nội, từ năm 2012 trở về trước có đến 63 DA hợp tác công tư (PPP) và đều là… BT. Theo kết luận mới được công bố của Thanh tra Chính phủ về các DA BOT - BT tại Hà Nội (tháng 6-2017), con số này giảm xuống còn 24 DA từ năm 2014.
Chuyên gia Phạm Quang Tú thẳng thắn, tác dụng của DA BT là có, giúp thay đổi bộ mặt hạ tầng nhiều địa phương, nhưng nguy cơ thất thoát tài sản Nhà nước là rất lớn bởi có thể tồn tại cơ chế “xin - cho”, thiếu minh bạch.
Bảo tàng Hà Nội một dự án BT đã hoàn thành hoạt động không hiệu quả. Ảnh: A.NAM
Cần cải tổ để tránh “thất thoát kép”
Qua thực tế kiểm toán tại các DA BT, ông Lê Huy Trọng, Kiểm toán trưởng KTNN Chuyên ngành V, chỉ ra hàng loạt khuyết điểm, hạn chế khiến cho việc triển khai DA BT tại Việt Nam chưa thành công. Cụ thể như: Hành lang pháp lý không đủ mạnh; thiếu kiểm soát của các cơ quan quản lý nhà nước; trách nhiệm không rõ ràng, không thông qua đấu thầu công khai; quyền sử dụng đất không được xác định đúng giá trị... Chúng ta áp dụng một hình thức quản lý tiên tiến trong khuôn khổ hành lang pháp lý chưa đủ mạnh, còn nhiều chồng chéo và kẽ hở để các NĐT thao túng.
PGS, TS Nguyễn Đình Hòa khẳng định, một hệ lụy tất yếu thất thoát trong DA BT là… “thất thoát kép”. Thứ nhất, hàng hóa “cơ sở hạ tầng” mà DA BT đưa ra chào do không có cạnh tranh cho nên không phản ánh theo giá thị trường. Thứ hai, thất thoát từ đất đai. Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã khẳng định: “Xóa bỏ ngay tình trạng quan hệ thân hữu đang bóp chết việc làm ăn chân chính, xóa bỏ tư tưởng quan hệ tốt với chính quyền sẽ có cơ hội tiếp cận tốt hơn các tài nguyên, đất đai, thể chế và các ưu đãi ngầm”. Thông điệp này là cần thiết với mọi lĩnh vực kinh tế nói chung, và DA BT nói riêng khi mà lợi ích và thất thoát nếu có từ những DA này là rất lớn.
“Đã đến lúc vĩnh biệt thật sự cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” tại các địa phương đã phát triển tốt, có thể chỉ cho phép áp dụng tại một số địa phương chậm phát triển, ngân sách địa phương còn hạn chế, hạ tầng còn rất thiếu”, GS, TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), nêu quan điểm.
Để áp dụng đầu tư theo hình thức BT, theo ông Đặng Hùng Võ, phải lấp đầy “khoảng trống” pháp luật về giá trị bằng việc bổ sung các quy định về kiểm toán kỹ thuật để đánh giá chất lượng, kiểm toán tài chính để đánh giá giá trị đối với công trình hạ tầng; về định giá đất trả cho NĐT. Quan trọng, phải có quy định cụ thể về yêu cầu công khai, minh bạch toàn bộ thông tin về DA BT, tạo cơ chế để người dân tham gia giám sát và quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan Nhà nước có liên quan. Cần quy định trách nhiệm kiểm tra, thanh tra định kỳ và đột xuất về triển khai các DA BT của UBND cấp tỉnh nơi có DA và của các Bộ có liên quan như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ TN&MT, Thanh tra Chính phủ.
Chuyên gia Phạm Quang Tú đề xuất, cần hoàn thiện chính sách pháp luật về hình thức BT, chẳng hạn như có thể xây dựng một nghị định riêng để hướng dẫn chi tiết, cụ thể hơn về hình thức này. Bên cạnh đó, cần tăng cường các giải pháp kiểm tra, kiểm soát.
Phó Vụ trưởng Tổng hợp, KTNN, Trương Hải Yến cũng đề nghị, các DA theo hình thức BT ngoài bảo đảm các điều kiện theo quy định hiện hành, thì phải nằm trong kế hoạch đầu tư công và được HĐND thông qua. Nhà nước cần quy định chặt chẽ một số yếu tố trong phương án tài chính, trong đó, quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT, chi phí lãi vay nhằm bảo đảm quyền lợi cho Nhà nước cũng như NĐT; ban hành hướng dẫn cụ thể về thời điểm NĐT phải góp đủ số vốn tối thiểu theo cam kết của hợp đồng. Ngoài ra, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về xác định tỷ suất lợi nhuận của NĐT, phù hợp từng khu vực, đặc điểm DA; đồng thời, quy định cụ thể về chi phí biến động tỷ giá trong thời gian xây dựng trên cơ sở ràng buộc trách nhiệm của Nhà nước, NĐT liên quan đến tiến độ thực hiện DA.
PGS, TS Lê Huy Trọng thì cho rằng, phải lấy ý kiến nhân dân, trình HĐND phê duyệt chủ trương đầu tư nhằm nâng cao tính khả thi của DA; chấn chỉnh công tác lập, thẩm định phê duyệt tổng mức đầu tư, dự toán các hạng mục thuộc DA, hạn chế sử dụng định mức đơn giá không phù hợp; tránh việc sử dụng vật liệu đặc thù, hạn chế việc phê duyệt các biện pháp thi công gây lãng phí. Quy trình, thủ tục thực hiện DA cần được đơn giản hóa, rút ngắn thời gian nhưng vẫn phải bảo đảm chất lượng lựa chọn NĐT bằng hình thức đấu thầu. DA đầu tư theo hình thức BT khi được đặt đúng chỗ, đúng thời điểm với khung pháp luật loại trừ được tham nhũng thì sẽ phát huy tác dụng.
