Cần khung pháp lý linh hoạt, phù hợp và hấp dẫn cho phương thức PPP

Trao đổi với báo chí, Phó Giáo sư, Tiến sĩ Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), đã chia sẻ như trên.

Phó Giáo sư, Tiến sĩ Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI).

Phóng viên: Thưa ông, đầu tư theo phương thức đối tác công-tư (PPP) được đánh giá là công cụ huy động nguồn lực xã hội hiệu quả, đặc biệt từ khu vực doanh nghiệp tư nhân. Ông nhận định như thế nào về vai trò và đóng góp của các dự án PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông?

PGS, TS Trần Chủng: Hiểu một cách phổ biến nhất, PPP là cơ chế hợp tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua hợp đồng, nhằm phân chia lợi ích, rủi ro và trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng công trình hoặc cung cấp dịch vụ công vốn thuộc thẩm quyền quản lý của Nhà nước. Đầu những năm 2000, Việt Nam đã thí điểm hình thức hợp đồng BOT, BT và ban hành các nghị định điều chỉnh tương ứng. Nhờ đó, nguồn vốn tư nhân đã được huy động kịp thời để đáp ứng nhu cầu cấp bách về đầu tư hạ tầng giao thông, tổng giá trị đến đầu năm 2019 đạt gần 700.000 tỷ đồng.

Quá trình theo dõi, đánh giá và tổng kết một số dự án giao thông đầu tư theo mô hình PPP từ năm 2010 đến nay, tôi nhận thấy các dự án này thường có tiến độ xây dựng khá nhanh, ít bị chậm trễ so với đầu tư công, chất lượng công trình được ghi nhận ở mức tốt. Tuy nhiên, kể từ năm 2016, dòng vốn đổ vào lĩnh vực giao thông theo phương thức PPP bắt đầu chững lại.

Nhiều dự án PPP giao thông chật vật với “nút thắt” dòng vốn tín dụng

23/11/2024 08:51

Trên tuyến cao tốc bắc-nam phía đông, trong 8 dự án dự kiến triển khai theo phương thức PPP, có đến 5 dự án buộc phải chuyển sang đầu tư công. Nguyên nhân chính do ngân hàng thương mại không chỉ bị hạn chế cấp tín dụng mà còn bị ràng buộc khi tham gia vào các dự án PPP (hợp đồng BOT). Việc chứng minh tính khả thi và tính ổn định chính sách của các hợp đồng đã ký với cơ quan nhà nước vẫn đang có nhiều tranh cãi.

Phóng viên: Như ông đề cập, PPP giúp kiến tạo tính khả thi cho các dự án hạ tầng đi qua vùng khó khăn, điển hình như dự án đường cao tốc Hữu Nghị-Chi Lăng hay Đồng Đăng-Trà Lĩnh. Đây cũng là những dự án được áp dụng cơ chế vốn Nhà nước tham gia 70%. Theo ông, vì sao việc nâng tỷ lệ vốn Nhà nước như vậy là cần thiết?

PGS, TS Trần Chủng: Năm 2021, khi Luật PPP chính thức có hiệu lực, số lượng dự án khởi công mới đã giảm sâu, chỉ còn một vài công trình, tiêu biểu nhất là dự án đường cao tốc Đồng Đăng-Trà Lĩnh được triển khai. Nếu không có quyết tâm cao độ của nhà đầu tư, tuyến đường này chắc chắn chỉ tồn tại dưới dạng “phương án khả thi trên giấy”. Với địa hình đồi núi hiểm trở, địa chất phức tạp, suất đầu tư đường cao tốc cao và lưu lượng xe rất thấp, tôi cho rằng nhà đầu tư đã rất can đảm khi theo đuổi xây dựng tuyến cao tốc hiện đại kết nối Thủ đô Hà Nội với “quê hương cách mạng” Cao Bằng.

Năm 2021, khi Luật PPP chính thức có hiệu lực, số lượng dự án PPP khởi công mới đã giảm sâu, chỉ còn một vài công trình, tiêu biểu nhất là dự án đường cao tốc Đồng Đăng-Trà Lĩnh được triển khai.

Một trong những “điểm nghẽn” mấu chốt nhất là Điều 69, Luật PPP quy định vốn Nhà nước tham gia không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án, phần lớn vốn Nhà nước tại các dự án PPP dùng cho giải phóng mặt bằng. Thực tiễn cho thấy, mức trần này chưa phản ánh đúng điều kiện thực tế, khiến phương án tài chính của dự án PPP kém hấp dẫn, khó thuyết phục ngân hàng thương mại cam kết tín dụng.

Để tháo gỡ khó khăn cho các dự án hạ tầng đi qua khu vực có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn, tại Kỳ họp thứ 6 (ngày 28/11/2023), Quốc hội khóa XV đã thông qua Nghị quyết thí điểm chính sách đặc thù, cho phép nâng tỷ lệ vốn Nhà nước lên 70% tổng mức đầu tư. Cơ chế đặc thù này đã “cởi trói” phương án tài chính cho hai dự án Hữu Nghị-Chi Lăng và Đồng Đăng-Trà Lĩnh, tạo niềm tin vững chắc cho các nhà đầu tư, thúc đẩy nhà thầu đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm chất lượng và sớm đưa công trình vào khai thác.

Hiện VARSI đang tập hợp ý kiến của các nhà đầu tư nhằm xây dựng dự thảo kiến nghị trình Chính phủ và Quốc hội xem xét tiếp tục điều chỉnh Luật PPP để giải quyết những bất cập về phân bổ rủi ro hay tỷ lệ vốn Nhà nước, từ đó xây dựng khung pháp lý linh hoạt, phù hợp với thực tiễn và tạo sức hấp dẫn mạnh mẽ hơn, nhằm huy động tối đa nguồn lực tư nhân trở thành động lực quan trọng hàng đầu trong phát triển kinh tế.

Phóng viên: Hiện nay, vẫn có một số quan điểm cho rằng việc nâng tỷ lệ vốn Nhà nước lên 70% tại các dự án PPP, các nhà đầu tư sẽ được hưởng lợi hay tạo thêm lợi ích. Ông suy nghĩ gì về quan điểm này?

PGS, TS Trần Chủng: Trước hết, nếu cho rằng nhà đầu tư “được hưởng lợi” khi tăng tỷ lệ vốn Nhà nước trong dự án PPP, thì rõ ràng đã chưa hiểu bản chất và nguyên tắc hài hòa lợi ích của phương thức này. Trong mô hình PPP, suất đầu tư và giá trị dự án đều được Nhà nước và tư nhân thảo luận, thương thảo kỹ trước khi ký hợp đồng. Quá trình triển khai đã chứng minh ưu thế của PPP so với đầu tư công truyền thống: linh hoạt hơn, bảo đảm tiến độ, chất lượng và kiểm soát trượt giá hiệu quả.

Quá trình triển khai đã chứng minh ưu thế của PPP so với đầu tư công truyền thống: linh hoạt hơn, bảo đảm tiến độ, chất lượng và kiểm soát trượt giá hiệu quả.

VARSI đang tập hợp ý kiến của các nhà đầu tư nhằm xây dựng dự thảo kiến nghị trình Chính phủ và Quốc hội xem xét tiếp tục điều chỉnh Luật PPP để giải quyết những bất cập về phân bổ rủi ro hay tỷ lệ vốn Nhà nước, từ đó xây dựng khung pháp lý linh hoạt, phù hợp với thực tiễn và tạo sức hấp dẫn mạnh mẽ hơn, nhằm huy động tối đa nguồn lực tư nhân trở thành động lực quan trọng hàng đầu trong phát triển kinh tế.

Phó Giáo sư, Tiến sĩ Trần Chủng, Chủ tịch VARSI

Cần hiểu rằng, trong phương thức PPP, vốn Nhà nước là “vốn mồi”, hỗ trợ để phương án tài chính thêm khả thi và hấp dẫn hơn với các tổ chức tín dụng, không mang tính chất "góp vốn" với nhà đầu tư để phân chia lợi nhuận. Việc nâng tỷ lệ vốn Nhà nước giúp bảo đảm lợi ích của ba bên: Nhà nước có công trình hạ tầng, nhà đầu tư sớm thu hồi vốn BOT và sinh lời, người dân được thụ hưởng dịch vụ chất lượng cao. Khi tính toán phương án tài chính và thời gian thu phí, chỉ phần vốn do nhà đầu tư bỏ ra (gọi là vốn BOT) mới được đưa vào để tính toán xác định thời gian thu phí hoàn vốn. Trong đó, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chiếm tối thiểu 15% vốn BOT, phần còn lại thì nhà đầu tư phải tự huy động bằng các nguồn vốn hợp pháp khác, chủ yếu thông qua tín dụng ngân hàng thương mại.

Thực tế, các dự án hạ tầng giao thông thường có thời gian hoàn vốn kéo dài (hơn 20 năm), nên nhiều ngân hàng lo ngại rủi ro và không cam kết tín dụng. Thực trạng này là “điểm nghẽn” lớn cản trở triển khai các dự án PPP. Nói dễ hiểu, nâng tỷ lệ vốn Nhà nước sẽ giảm tỷ trọng vốn BOT trong tổng mức đầu tư của dự án, từ đó rút ngắn thời gian thu phí, cải thiện tính khả thi của phương án tài chính và thuận lợi hơn trong việc huy động vốn tín dụng.

Nâng tỷ lệ góp vốn của Nhà nước là cách hiệu quả để thu hút các nhà đầu tư tham gia cùng Nhà nước làm những công trình công, dịch vụ công mà đáng lẽ Nhà nước có trách nhiệm thực hiện. Tư nhân tham gia tỷ lệ phần vốn bao nhiêu vào dự án, sẽ giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước chừng ấy.

Nếu cho rằng việc nâng tỷ lệ vốn Nhà nước trong các dự án PPP là “ưu ái nhà đầu tư” hay “làm thất thoát, lãng phí tài sản, tài chính của Nhà nước” thì điều đó hoàn toàn sai lầm, đi ngược lại bản chất cốt lõi của PPP: Tạo dựng niềm tin và sự an tâm cho các nhà đầu tư, khi họ đang “bỏ tiền tỷ, thu bạc cắc” từ các dự án hạ tầng. Thực tế hiện nay đang tồn tại nghịch lý: những dự án có suất đầu tư thấp, lưu lượng xe cao, đi qua địa hình thuận lợi, hấp dẫn nhà đầu tư PPP thường được triển khai bằng vốn đầu tư công. Ngược lại, các tuyến qua miền núi hiểm trở, suất đầu tư lớn và lưu lượng xe thấp lại áp dụng PPP, khiến nhà đầu tư phải gánh chịu rủi ro cao nhất.

Việc “không điều chỉnh vốn Nhà nước tham gia các dự án PPP ”, duy trì mức trần vốn Nhà nước 50% cũng đi ngược lại tinh thần điều chỉnh Luật sửa đổi, bổ sung số 57/2024/QH15 vừa được Quốc hội thông qua.

Việc “không điều chỉnh vốn Nhà nước tham gia các dự án PPP ”, duy trì mức trần vốn Nhà nước 50% cũng đi ngược lại tinh thần điều chỉnh Luật sửa đổi, bổ sung số 57/2024/QH15 vừa được Quốc hội thông qua; đồng thời càng tạo thêm rào cản đối với huy động nguồn lực tư nhân, nhất là các dự án tại đô thị lớn như Hà Nội hay Thành phố Hồ Chí Minh, những nơi có chi phí giải phóng mặt bằng có thể cao gấp nhiều lần chi phí xây dựng công trình.

Trên thế giới, tỷ lệ vốn Nhà nước trong dự án PPP được điều chỉnh linh hoạt, dựa trên phương án tài chính, mức độ rủi ro và lợi ích xã hội của từng công trình. Vì vậy, linh hoạt điều chỉnh tỷ lệ vốn Nhà nước theo tính chất từng dự án, từng địa phương là điều cần thiết. Nếu không, quy định hiện hành sẽ triệt tiêu động lực tham gia của doanh nghiệp tư nhân.

Ở các nước phát triển, đầu tư PPP luôn có những ngân hàng hay quỹ đầu tư dành riêng cho loại hình này, nhưng các ngân hàng thương mại tại Việt Nam thường ưu tiên cho vay bất động sản hoặc dịch vụ khác; còn các dự án PPP luôn là vấn đề khiến các cơ quan quản lý “phải thúc ép”. Chỉ có một vài nhà đầu tư tư nhân dám tiên phong đảm đương các dự án PPP đi qua khu vực khó khăn nhờ tích lũy lợi nhuận từ khấu hao máy móc, tổ chức lao động nghiêm túc để tối ưu sản xuất. Vì thế, hãy trân trọng những khát vọng của họ!

Phóng viên: Xin cảm ơn ông!