"Xé nhỏ" gói thầu đường cao tốc, lợi bất cập hại

Bộ Giao thông vận tải đã trình Thủ tướng Chính phủ, đề xuất phương án tổ chức lựa chọn nhà thầu xây lắp dự án đường cao tốc bắc-nam giai đoạn II, dự kiến phân chia các gói thầu giá trị khoảng 3 nghìn đến 5 nghìn tỷ đồng, mỗi gói thầu có khoảng 3 nhà thầu liên danh. Các chuyên gia giao thông đánh giá, việc phân chia dự án thành các gói thầu quy mô giá trị như trên là cơ bản phù hợp.

Bất cập khi "xé nhỏ" gói thầu

Dựa vào quy định pháp luật và đặc điểm của một số dự án đấu thầu đầu tư xây dựng, việc phân chia dự án thành các gói thầu hợp lý sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, đồng bộ chất lượng và tiến độ dự án, làm giảm thời gian, chi phí và tăng cường nguồn lực cho chủ đầu tư, nhà thầu và cả xã hội. Tuy nhiên, trên thực tiễn, tại các công trình sử dụng vốn nhà nước, vẫn có tình trạng chia thành nhiều gói thầu giá trị nhỏ nhằm "lách luật" chỉ định thầu hay giao cho nhà thầu "ruột" thực hiện. Việc chia gói thầu xuất phát từ động cơ này chắc chắn gây ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý dự án cũng như quản lý hợp đồng. Luật Ðấu thầu đã quy định việc phân chia dự án thành các gói thầu phải căn cứ theo tính chất kỹ thuật, trình tự thực hiện; bảo đảm tính đồng bộ của dự án và quy mô gói thầu hợp lý. Tại Nghị định số 58/2008/NÐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Ðấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng, Thủ tướng Chính phủ cũng nghiêm cấm "không chia nhỏ gói thầu để tổ chức chỉ định thầu". Việc chia nhỏ gói thầu sẽ dễ thu hút được nhà thầu vừa và nhỏ nhưng các nhà thầu sẽ không đủ khả năng đầu tư thích đáng về máy móc thiết bị, tuyển dụng đào tạo nhân lực... mà sẽ "có gì dùng đó" cho nên khó phát triển lớn mạnh, không tích lũy được kinh nghiệm, tài chính, thiết bị, công nghệ để thực hiện tổng thể một dự án quy mô lớn. Việc chia nhỏ gói thầu bất hợp lý vô hình trung còn làm giảm tính cạnh tranh giữa các nhà thầu và gây ra hàng loạt hệ lụy khác. Các gói thầu bị xé lẻ khiến dự án trở nên manh mún, khó tập trung quản lý do nhiều đơn vị tham gia thực hiện nhưng năng lực không đồng đều, ảnh hưởng tới tính đồng bộ, có nguy cơ lớn làm giảm chất lượng công trình.

Xét tổng thể tại dự án đường cao tốc bắc-nam giai đoạn II, một gói thầu giá trị 3 nghìn đến 5 nghìn tỷ đồng là không nhỏ, nhưng nếu liên danh khoảng 3 nhà thầu cho 1 gói thì lại thành nhỏ. Bởi liên danh nhà thầu ở Việt Nam hiện nay chủ yếu theo kiểu bắt tay nhau cho đủ điều kiện trúng thầu, sau đó tự chia gói thầu để thi công, mỗi đơn vị làm một đoạn. Như vậy, mô hình liên danh nhà thầu thời gian qua chưa đáp ứng mục tiêu bổ trợ lẫn nhau nhằm đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng công trình. Ngoài ra, việc nhiều nhà thầu trong một gói thầu cũng dễ dẫn tới việc "trống đánh xuôi, kèn thổi ngược", gây khó khăn về quản lý tiến độ cũng như chất lượng công trình, chưa kể trường hợp trong liên danh có nhà thầu được "gửi gắm" nhưng năng lực yếu, vừa làm ảnh hưởng uy tín của các nhà thầu còn lại, vừa ảnh hưởng tiến độ, chất lượng và tính kết nối đồng bộ toàn dự án. Khi dự án bị chia nhỏ, một nhà thầu có thể được chỉ định làm nhiều gói thầu nhưng không liền kề nhau mà rải rác, xen kẽ không tập trung. Ðiều kiện thi công như vậy sẽ gây tốn kém, tăng chi phí cho việc tập kết và điều phối máy móc, thiết bị, nguyên vật liệu, nhân công giữa các gói thầu cũng như công tác tổ chức thi công và điều hành dự án. Bên cạnh đó, cơ quan quản lý cũng khó kiểm soát việc nhà thầu bắt tay nhau rồi tự chia gói thầu và cũng không loại trừ một số nhà thầu năng lực yếu "đi cửa sau" để được chỉ định ghép vào liên danh, thành gánh nặng cho nhà thầu chính.

Ðường cao tốc Ðà Nẵng-Quảng Ngãi là một dự án vướng nhiều sai phạm và kém chất lượng, gây thiệt hại cho Nhà nước hàng trăm tỷ đồng. Cơ quan Cảnh sát Ðiều tra (Bộ Công an) kết luận, việc chia nhỏ gói thầu khi thực hiện dự án làm mất kiểm soát chất lượng công trình; vật liệu, máy móc đưa vào thi công không bảo đảm yêu cầu, dẫn đến các sự cố hỏng hóc lớn khi đưa vào khai thác. Có thể thấy, đây chính là bài học về trách nhiệm quản lý đầu tư, giám sát thi công. Việc "chọn mặt gửi vàng" khi lựa chọn tổng thầu, nhà đầu tư có kinh nghiệm, năng lực quản lý là yêu cầu tối quan trọng.

Thi công các hạng mục công trình tại dự án đường cao tốc bắc-nam đoạn qua Nghệ An.

Xem xét, áp dụng mô hình tổng thầu

Tháng 2/2022, sau chuyến công tác "xuyên Việt" thị sát các công trình, dự án trọng điểm ngành giao thông vận tải, Thủ tướng Phạm Minh Chính đã có một số kết luận đánh giá, rút kinh nghiệm từ thực tiễn, trong đó có vấn đề chia nhỏ gói thầu. Thủ tướng đã yêu cầu Bộ Giao thông vận tải khắc phục tình trạng chia nhỏ gói thầu để thu hút nhà thầu, nhà đầu tư lớn có năng lực, kinh nghiệm thi công nhằm khai thác tối đa thế mạnh, tránh manh mún, chia cắt nhỏ lẻ. Việc lựa chọn nhà thầu đủ năng lực, tài chính và kinh nghiệm tổ chức, điều hành là một trong những bước quyết định để thực hiện, bảo đảm tính kết nối đồng bộ của "đại dự án" đường cao tốc bắc-nam giai đoạn II. Ðây là thách thức nhưng cũng là cơ hội cho các doanh nghiệp hạ tầng giao thông lớn, có năng lực, kinh nghiệm xử lý, tháo gỡ vướng mắc trong thi công để tiếp tục khẳng định vị thế trong ngành giao thông.

Lâu nay, việc chia gói thầu xây dựng trong nước chủ yếu theo giá trị gói thầu, ít tính toán đến phương án chia theo tính chất kỹ thuật, đoạn ngắn nhưng có yêu cầu kỹ thuật đặc biệt sẽ chia thành gói riêng, còn đoạn dài mà kỹ thuật giản đơn có thể gộp thành một gói. Một số chuyên gia giao thông nêu ý kiến, đối với dự án đường cao tốc bắc-nam giai đoạn II, việc chia gói thầu cần xét cả theo tính chất kỹ thuật và có sự ràng buộc rõ ràng về các điều kiện với liên danh nhà thầu. Cùng với việc chia gói thầu theo tính chất kỹ thuật, để tận dụng tối đa tiềm lực các nhà thầu mạnh, có thể nghiên cứu áp dụng mô hình tổng thầu thay vì lựa chọn hình thức liên danh. Theo đó, chọn ra các đơn vị xây lắp có kinh nghiệm trong quản lý, điều hành đóng vai trò tổng thầu, chịu trách nhiệm quản lý chung về tiến độ và chất lượng, phân công dẫn dắt các đơn vị thầu nhỏ cùng thực hiện dự án. Tổng thầu lớn có thể mạnh dạn đầu tư máy móc hiện đại, phát huy tối đa năng lực quản lý, nhân sự và bằng kinh nghiệm của mình thực hiện các phân đoạn, hạng mục khó; phân công và hỗ trợ các nhà thầu nhỏ các hạng mục phù hợp với năng lực và kinh nghiệm mỗi nhà thầu. Cách làm này sẽ khai thác tối đa năng lực tổng thầu lớn, đồng thời nhà thầu nhỏ cũng có cơ hội tiếp cận cách quản lý, thi công hiện đại để cùng phát triển.

PGS, TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI) đánh giá, mô hình tổng thầu sẽ tạo điều kiện thuận lợi nâng cao hơn nữa chất lượng nhà thầu trong nước, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao về chất lượng và tiến độ công trình dự án hạ tầng giao thông trong tương lai. Trường hợp áp dụng mô hình tổng thầu, có thể vận dụng linh hoạt hệ thống pháp luật liên quan hiện nay để nâng giá trị gói thầu lên cao hơn mức 5 nghìn tỷ đồng, thậm chí tới 10 nghìn tỷ đồng, tạo điều kiện cho doanh nghiệp lớn được tham gia khối lượng công việc lớn và giảm áp lực cho bộ máy quản lý dự án. Lâu nay, tại các dự án đường cao tốc, những gói thầu quy mô 1.000-1.500 tỷ đồng do Bộ Giao thông vận tải triển khai đấu thầu rất ít (trừ các gói vốn ODA), dẫn đến tình trạng khi chỉ định hay đấu thầu chọn nhà thầu trong nước, xét theo tiêu chí "năng lực đã thực hiện công trình tương tự" rơi vào bế tắc. Trong khi nhiều doanh nghiệp tư nhân như SunGroup, Vingroup, Deoca Group,... trong vai trò là nhà đầu tư, tổng thầu đã từng quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện và hoàn thành nhiều dự án hạ tầng lên đến hàng tỷ USD. Việc dựng ra giới hạn, "đóng khung" các gói thầu từ 3.000-5.000 tỷ đồng vô hình trung gây rào cản cho sự phát triển của doanh nghiệp. Thiếu cơ hội để phát triển đột phá sẽ khiến các doanh nghiệp bị bóp nghẹt khát vọng vươn tầm.

Dự án đường cao tốc bắc-nam giai đoạn II là thách thức và cũng là cơ hội cho những doanh nghiệp xây dựng hạ tầng giao thông ở Việt Nam. Việc áp dụng mô hình tổng thầu với việc lựa chọn được tổng thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm, uy tín sẽ giúp giảm đáng kể chi phí quản lý của các ban quản lý dự án; đồng thời được xem là yếu tố quan trọng và cần thiết để đưa dự án "về đích" đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng ■