Điểm cân bằng hợp lý về tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư ngoại tại các hãng bay Việt

Đây là nghị định rất quan trọng khi điều chỉnh toàn diện hoạt động vận tải hàng không, bao gồm kinh doanh vận tải hàng không thương mại, vận chuyển chuyên dùng, hàng không chung, cùng các nội dung về điều lệ vận chuyển, quyền vận chuyển, văn phòng đại diện và chi nhánh.

Chính vì thế, những tranh luận gần đây xoay quanh đề xuất nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài tại các hãng hàng không Việt Nam từ 34% lên 49% không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật về vốn, mà thực chất là một lựa chọn chính sách có ý nghĩa chiến lược.

Duy trì giới hạn chặt chẽ

Hiện có hai quan điểm liên quan đến tỷ lệ sở hữu nước ngoài tại các doanh nghiệp vận tải hàng không. Một số hãng hàng không đang tiếp tục bảo lưu quan điểm về việc giữ nguyên tỷ lệ sở hữu nước ngoài không quá 34% vốn điều lệ. Ở chiều ngược lại, có ý kiến cho rằng, đã đến lúc cần nới trần vốn góp của nhà đầu tư nước ngoài lên 49%.

Trong số 7 hãng hàng không Việt Nam đang kinh doanh vận tải hàng không thương mại thường lệ, Vietnam Airlines là hãng bay duy nhất có cổ đông là một hãng hàng không nước ngoài. Sau khi bỏ ra hơn 2.400 tỷ đồng để nắm giữ 8,771% vốn điều lệ của Vietnam Airlines vào năm 2016, tỷ lệ sở hữu của All Nippon Airways tại hãng hàng không quốc gia còn khoảng 5,62%. Trong khi đó, Vietjet tuy có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài dưới hình thức gián tiếp thông qua các quỹ đầu tư và tổ chức tài chính, nhưng tỷ lệ sở hữu tối đa cũng không vượt quá 34% theo quy định.

Vào đầu tháng 4/2024, trong văn bản gửi Chính phủ tham gia ý kiến về đề xuất nâng trần tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài lên 49% vốn điều lệ tại doanh nghiệp kinh doanh vận tải hàng không, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (nay là Bộ Tài chính) cho biết, theo cam kết WTO, Việt Nam không cam kết mở cửa thị trường vận tải hàng không nội địa. Việt Nam chỉ cam kết cho phép hoạt động vận tải hàng không quốc tế thông qua việc cho phép các hãng hàng không nước ngoài được cung cấp dịch vụ tại Việt Nam thông qua văn phòng bán vé của mình hoặc các đại lý tại Việt Nam.

Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy, mặc dù xu hướng tự do hóa thị trường hàng không ngày càng gia tăng, phần lớn các quốc gia trên thế giới vẫn duy trì các giới hạn chặt chẽ đối với tỷ lệ sở hữu nước ngoài, đặc biệt là quyền biểu quyết và quyền kiểm soát thực chất tại các hãng hàng không.

Tại Mỹ, một trong những thị trường hàng không phát triển nhất thế giới, pháp luật liên bang quy định nhà đầu tư nước ngoài chỉ được nắm tối đa 25% quyền biểu quyết, đồng thời yêu cầu doanh nghiệp phải do công dân Mỹ kiểm soát thực chất. Tương tự, tại Liên minh châu Âu (EU), các hãng hàng không buộc phải thuộc sở hữu và chịu sự kiểm soát của các chủ thể trong khối; phần vốn có quyền biểu quyết của nhà đầu tư ngoài EU thường bị giới hạn ở mức khoảng 25%.

Ở Nhật Bản, mức trần sở hữu nước ngoài được duy trì ở khoảng 33,3% nhằm bảo đảm quyền kiểm soát thuộc về phía trong nước. Trong khi đó, Canada dù đã nới lỏng trần sở hữu lên 49%, nhưng vẫn kèm theo các ràng buộc nghiêm ngặt như không một nhà đầu tư nước ngoài nào được nắm quá 25% quyền biểu quyết, đồng thời hạn chế sự tham gia của các hãng hàng không nước ngoài.

Nhìn tổng thể, có thể nhận diện một “mẫu số chung” trong chính sách của các quốc gia: quyền biểu quyết của nhà đầu tư nước ngoài thường được khống chế ở mức thấp (khoảng 20-35%) nhằm bảo đảm quyền kiểm soát quốc gia; có thể linh hoạt hơn đối với phần vốn không có quyền biểu quyết, nhưng vẫn kiểm soát chặt cấu trúc quản trị; và hầu như không trao quyền chi phối cho nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực vận tải hàng không thương mại.

Tránh nguy cơ bị thâu tóm

Hàng không không chỉ là hoạt động thương mại có đóng góp quan trọng đối với nền kinh tế (theo Hiệp hội Vận tải hàng không quốc tế-ICAO, 1USD từ ngành hàng không tạo ra khoảng 3,25USD cho nền kinh tế), mà còn là một loại hạ tầng chiến lược “bán công”, gắn liền với chủ quyền quốc gia, an ninh-quốc phòng và ổn định xã hội. Theo lý thuyết kinh tế chính trị và quản lý công, các ngành hạ tầng chiến lược thường có ba đặc điểm cốt lõi: gắn chặt với chủ quyền quốc gia và an ninh-quốc phòng; có tác động lan tỏa sâu rộng tới toàn bộ nền kinh tế; và giữ vai trò thiết yếu trong cung ứng dịch vụ công, bảo đảm ổn định xã hội.

Ngành hàng không đáp ứng đầy đủ các tiêu chí này. Hoạt động của các hãng hàng không không chỉ đơn thuần là vận tải thương mại, mà còn liên quan trực tiếp đến quyền khai thác và quản lý không phận quốc gia; khả năng cơ động chiến lược trong các tình huống khẩn cấp như thiên tai, dịch bệnh hoặc yêu cầu quốc phòng-an ninh; cũng như duy trì kết nối lãnh thổ, đặc biệt đối với các khu vực vùng sâu, vùng xa và hải đảo. Từ góc độ quản lý nhà nước, hàng không vì vậy được xếp vào nhóm ngành kinh tế đặc biệt, nơi nguyên tắc hiệu quả thị trường cần được đặt trong thế cân bằng với yêu cầu bảo vệ chủ quyền và lợi ích công cộng.

Việc giới hạn sở hữu nước ngoài trong lĩnh vực này, do đó, mang tính cấu trúc của chính sách, không phải là một biện pháp bảo hộ mang tính tình thế. Việc để vốn nước ngoài nắm giữ tỷ lệ chi phối có thể làm suy giảm khả năng kiểm soát không phận cũng như vai trò điều tiết vĩ mô của Nhà nước, nhất là trong việc bảo đảm khai thác các đường bay phục vụ phát triển kinh tế-xã hội.

Theo các chuyên gia, việc nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên 49% không đơn thuần là bổ sung nguồn vốn, mà còn tiềm ẩn nguy cơ dịch chuyển quyền quyết định chiến lược của doanh nghiệp hàng không ra ngoài biên giới, giúp các nhà đầu tư nước ngoài có thể tác động đến quyết định chiến lược, quản trị và điều hành doanh nghiệp, kéo theo 3 hệ lụy về kiểm soát thực chất.

Thứ nhất, về quyền phủ quyết, nhà đầu tư nước ngoài có thể tác động đáng kể đến các quyết định quan trọng của doanh nghiệp. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp, cổ đông hoặc nhóm cổ đông nắm giữ từ 35% vốn điều lệ đã có thể thực hiện quyền phủ quyết đối với nhiều vấn đề then chốt.

Thứ hai, nguy cơ xung đột lợi ích mang tính cấu trúc. Nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt là các hãng hàng không hoặc quỹ đầu tư có liên quan đến ngành, có thể ưu tiên điều hướng mạng bay về các “hub” quốc tế của họ, thay vì phát triển hạ tầng nội địa. Đồng thời, các đường bay công ích tại khu vực vùng sâu, vùng xa có thể bị cắt giảm nhằm tối ưu hóa lợi nhuận ngắn hạn.

Thứ ba, tồn tại sự bất cân xứng về trách nhiệm. Khi doanh nghiệp hoạt động hiệu quả, lợi nhuận có xu hướng được phân phối ra nước ngoài; nhưng trong trường hợp khủng hoảng, gánh nặng ổn định hệ thống và hỗ trợ doanh nghiệp vẫn chủ yếu thuộc về Nhà nước Việt Nam.

Giáo sư Trần Thọ Đạt, Chủ tịch Hội đồng Khoa học và đào tạo, Đại học Kinh tế Quốc dân nhận định: Việc nới “room ngoại” trong ngành hàng không không đơn thuần là vấn đề kỹ thuật về tỷ lệ sở hữu, mà là bài toán cân bằng giữa hiệu quả kinh tế và chủ quyền quốc gia. Mở cửa là cần thiết để thúc đẩy tăng trưởng và hội nhập, nhưng phải đi kèm với cơ chế kiểm soát phù hợp. Trong một ngành mang tính chiến lược như hàng không, điều cốt lõi không phải là tỷ lệ vốn nước ngoài, mà là quyền quyết định thực sự thuộc về ai. Một chính sách hợp lý cần bảo đảm rằng quá trình hội nhập không làm suy giảm khả năng tự chủ, mà ngược lại, góp phần củng cố năng lực nội tại của nền kinh tế.

Bên cạnh đó, với quy mô gần 100 triệu dân cùng nền kinh tế đang duy trì tốc độ tăng trưởng cao hơn mặt bằng chung của thế giới, thị trường hàng không nội địa Việt Nam đang trở thành “điểm ngắm” hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Không chỉ dừng ở nhu cầu góp vốn tài chính, nhiều nhà đầu tư lớn còn thể hiện tham vọng tham gia sâu vào cấu trúc sở hữu, từng bước gia tăng ảnh hưởng và tìm kiếm cơ hội chi phối tại các hãng hàng không trong nước.

Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào các ngành kinh tế quan trọng là chủ trương nhất quán của Nhà nước Việt Nam. Chính vì vậy, đối với ngành hàng không - một loại hạ tầng chiến lược đặc thù, gắn liền với bảo vệ chủ quyền và an ninh quốc gia, việc duy trì giới hạn sở hữu nước ngoài tối đa 34% theo Nghị định số 89/2019/NĐ-CP là lựa chọn chính sách có cơ sở, nhằm bảo đảm lợi ích quốc gia và quyền kiểm soát không phận.

Một số chuyên gia cho rằng, đây là “dư địa thị trường” có giá trị chiến lược, cần được ưu tiên dành cho các doanh nghiệp nội địa để từng bước tích tụ tiềm lực, củng cố năng lực cạnh tranh và giữ vững thị phần. Việc mở rộng quá nhanh quyền tiếp cận cho nhà đầu tư nước ngoài có thể khiến các hãng bay trong nước đánh mất lợi thế ngay trên sân nhà, trong khi các đối thủ quốc tế đã sở hữu nền tảng tài chính mạnh, kinh nghiệm quản trị vượt trội và lịch sử phát triển lâu dài.