Hai trụ cột cải cách: Đổi mới thể chế và tinh gọn bộ máy vì nền hành chính hiệu lực, hiệu quả

I. Bối cảnh và các trụ cột chiến lược

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và chuyển đổi số mạnh mẽ, Việt Nam đứng trước yêu cầu cấp thiết đổi mới phương thức quản lý nhà nước theo hướng hiện đại, linh hoạt, hiệu quả và lấy người dân làm trung tâm. Hai trụ cột chiến lược - tinh gọn tổ chức bộ máy và hoàn thiện thể chế - đã được xác định là những đột phá có ý nghĩa nền tảng^[1].

Giai đoạn đầu năm 2025 đã ghi nhận nhiều chuyển biến tích cực trong sắp xếp bộ máy và xây dựng thể chế. Theo báo cáo của Văn phòng Chính phủ ^[12], việc tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp ở Trung ương cơ bản đã theo đúng định hướng, bảo đảm hoạt động ổn định, không gián đoạn. Nguyên tắc "tổ chức tinh gọn đi liền với tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức" đã được quán triệt.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy vẫn còn nhiều khó khăn và thách thức lớn. Việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy và đổi mới thể chế đang đối mặt áp lực phải được thực hiện một cách liền mạch, không gây đứt quãng hay đình trệ hoạt động của bộ máy mới.

Thách thức này gắn liền với bài toán cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức để tránh tình trạng sau khi hợp nhất, tinh giản biên chế nhưng đội ngũ vẫn "vừa thừa, vừa thiếu, vừa yếu" về năng lực và sự phù hợp với yêu cầu mới.

Mặc dù đã hợp nhất, nhưng việc điều chỉnh chức năng, phân công nhiệm vụ và tái cấu trúc quy trình làm việc còn lúng túng, chưa tương ứng với yêu cầu mới, dẫn đến mô hình tổ chức mới nhưng vận hành theo phương thức cũ. Tình trạng này làm giảm hiệu quả thực thi và tạo ra lực cản cho sự phát triển.

Đặc biệt, trong bối cảnh yêu cầu sắp xếp bộ máy, đơn vị hành chính được thực hiện hết sức khẩn trương theo tinh thần các Nghị quyết, Kết luận của Đảng, việc bảo đảm đồng bộ thể chế và vận hành thông suốt trở thành một thách thức cực kỳ gay gắt, đòi hỏi một cách tiếp cận mang tính đột phá, thậm chí phải chấp nhận "vừa chạy vừa xếp hàng" trong cả quy trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật^[7].

II. Tinh gọn tổ chức bộ máy - Nền tảng nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước và thách thức liền mạch hoạt động, chất lượng đội ngũ cán bộ

Cải cách tổ chức bộ máy hành chính là yêu cầu cốt lõi nhằm xây dựng một hệ thống quản trị hiện đại, hiệu quả và gần dân. Tinh gọn bộ máy không chỉ là giảm đầu mối mà là cơ cấu lại tổng thể chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và mối quan hệ giữa các cấp hành chính để bảo đảm hiệu lực điều hành thống nhất, linh hoạt, hiệu quả ^[1].

Thực tế cho thấy bộ máy hành chính ở nhiều nơi vẫn tồn tại tình trạng phân tầng, chồng lấn chức năng, cùng với sự phân cấp chưa rõ ràng. Nhằm khắc phục, quá trình tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp đang được triển khai quyết liệt ^{[2], [4]}.

Theo báo cáo của Ban Tổ chức Trung ương ^[14], cả nước dự kiến hoàn thành chuyển đổi sang mô hình hai cấp, giảm số đơn vị hành chính cấp tỉnh, tái cấu trúc đáng kể cấp xã/phường và tinh giản gần 130.000 biên chế trong hệ thống hành chính nhà nước.

Tuy nhiên, thách thức lớn nhất hiện nay là bảo đảm quá trình chuyển đổi diễn ra liền mạch, không gây xáo trộn hay đình trệ hoạt động quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công. Thách thức này trực tiếp gắn với bài toán giải quyết triệt để vấn đề nhân sự sau sáp nhập và tinh giản biên chế.

Thực trạng cho thấy sau khi hợp nhất, nhiều nơi vẫn tồn tại tình trạng “gộp mà không gắn”, cơ cấu và phương thức làm việc cũ chưa thay đổi đồng bộ, dẫn đến tình trạng phổ biến: đội ngũ cán bộ sau tinh gọn vẫn "vừa thừa" (người không phù hợp), "vừa thiếu" (người có năng lực, kỹ năng cần thiết), và "vừa yếu" (khả năng thích ứng, đổi mới hạn chế).

Để khắc phục căn bản tình trạng này, bảo đảm tính liền mạch và hiệu quả hoạt động, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp mang tính nền tảng:

- Thiết kế cấu trúc nhiệm vụ và quy trình làm việc phù hợp: Phân tích kỹ lưỡng chức năng, phân luồng công việc và xây dựng quy trình vận hành chuẩn hóa, minh bạch, tránh tình trạng “vỏ mới - ruột cũ”.

- Khẩn trương xây dựng công cụ, quy trình điều hành bộ máy mới trên nền tảng số hóa: Phát triển và áp dụng đồng bộ các công cụ số, hệ thống quản lý dựa trên vị trí việc làm, nền tảng dữ liệu liên thông.

- Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi liền với cơ chế kiểm soát và trách nhiệm giải trình rõ ràng.

- Bảo đảm sự đồng bộ, kịp thời của thể chế pháp luật hỗ trợ quá trình tinh gọn bộ máy: Ban hành ngay các cơ chế, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng rút gọn.

- Xây dựng chính sách nhân sự khoa học, nhân văn và kiến tạo cơ hội: Xây dựng quy trình sàng lọc, đánh giá khách quan, công tâm nhằm giữ lại và phát huy những người thực sự cần thiết. Chính sách đối với đối tượng tinh giản biên chế cần bảo đảm sự công bằng, nhân văn, kiến tạo cơ hội thực chất để họ chuyển đổi thành công.

- Xây dựng văn hóa tổ chức mới: Thúc đẩy văn hóa làm việc linh hoạt, hợp tác, chia sẻ thông tin, trách nhiệm giải trình cá nhân và hướng tới hiệu suất.

Việc điều chỉnh mô hình tổ chức ảnh hưởng lớn đến tâm lý cán bộ, công chức. Do đó, quá trình tinh gọn bộ máy cần đặc biệt chú trọng khía cạnh con người, đi kèm với cơ chế chuyển đổi linh hoạt, hỗ trợ đào tạo lại kỹ năng cần thiết, bảo đảm không gây gián đoạn công vụ và duy trì động lực đội ngũ.

III. Hoàn thiện thể chế - đột phá thúc đẩy phát triển, quản trị hiện đại và thách thức đồng bộ, kịp thời phục vụ bộ máy mới

Nếu tinh gọn tổ chức bộ máy là điều kiện cần, thì hoàn thiện thể chế là điều kiện đủ, giữ vai trò định hướng và bảo đảm sự ổn định, bền vững cho tiến trình cải cách. Mọi đổi mới về tổ chức, nhân sự hay thủ tục hành chính đều phải được triển khai trong khuôn khổ pháp lý minh bạch, rõ ràng và đủ sức thúc đẩy phát triển. Do đó, việc xây dựng và ban hành thể chế, văn bản quy phạm pháp luật phải đồng bộ, kịp thời để điều chỉnh hoạt động của bộ máy mới, tránh gây đứt quãng hay lúng túng.

Công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế tiếp tục được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xác định là khâu “đột phá của đột phá” ^[11]. Thời gian gần đây, việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật có chuyển biến tích cực về tiến độ và tính thống nhất. Tuy nhiên, một trong những thách thức lớn nhất hiện nay là làm sao để thể chế, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đủ nhanh, đủ đồng bộ và chi tiết để kịp thời điều chỉnh hoạt động của bộ máy mới sau sắp xếp, tránh tình trạng "khoảng trống pháp lý" hoặc sự lúng túng. Theo Báo cáo của Văn phòng Chính phủ ^[12] và Bộ Tư pháp ^[13], tình trạng nợ đọng trong xây dựng hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật vẫn là hạn chế. Sự chậm trễ này trực tiếp ảnh hưởng đến khả năng vận hành thông suốt của các cơ quan, đơn vị mới, gây lúng túng cho cán bộ, công chức và tiềm ẩn nguy cơ gây đứt quãng, đình trệ hoạt động.

Tổng Bí thư Tô Lâm, trong bài viết "Đột phá thể chế, pháp luật để đất nước vươn mình" ^[6], đã thẳng thắn chỉ ra những hạn chế, bất cập của công tác xây dựng và thi hành pháp luật: "Một số chủ trương, định hướng của Đảng chưa được thể chế hóa kịp thời, đầy đủ; Tư duy xây dựng pháp luật trong một số lĩnh vực còn thiên về quản lý... chất lượng pháp luật chưa theo kịp yêu cầu thực tiễn...".

Để thể chế thực sự đáp ứng yêu cầu điều hành trong bối cảnh mới và các lĩnh vực mới (chuyển đổi số, dữ liệu lớn, kinh tế tuần hoàn hay trí tuệ nhân tạo), cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng mở, linh hoạt và kịp thời hơn nữa. Thể chế cần chuyển mạnh từ vai trò kiểm soát sang vai trò kiến tạo, đồng hành cùng tổ chức bộ máy và con người trong xây dựng nền hành chính hiện đại.

Để tiếp tục khắc phục các tồn tại và nâng cao năng lực phản ứng chính sách, đặc biệt là bảo đảm thể chế được ban hành kịp thời, đồng bộ, phục vụ hiệu quả bộ máy mới và không gây đứt quãng hoạt động, cần đổi mới quy trình lập pháp theo hướng khoa học, có cơ sở dữ liệu đánh giá tác động và kiểm chứng chính sách:

- Xác định chính xác vấn đề cần điều chỉnh và mức độ ưu tiên, gắn với trách nhiệm giải trình rõ ràng ở từng khâu soạn thảo và phê duyệt.

- Cải tiến kỹ thuật lập pháp và cách trình bày luật: rõ ràng về phạm vi áp dụng, đối tượng điều chỉnh, trách nhiệm thi hành, cơ chế xử lý và cập nhật định kỳ.

- Xây dựng thể chế mở với “bản đồ pháp lý số hóa” và nền tảng tra cứu thông minh.

- Kịp thời luật hóa các chủ trương cải cách lớn như phân cấp, tinh gọn bộ máy (đặc biệt là mô hình chính quyền địa phương hai cấp), chuyển đổi số, dữ liệu mở… ^[8].

IV. Giải pháp thực thi đồng bộ và hiệu quả

Để hiện thực hóa hai trụ cột chiến lược trong bối cảnh thách thức hiện tại, cần có các giải pháp tổng thể, liên thông, có khả năng thực thi và giám sát rõ ràng. Các giải pháp phải tập trung giải quyết căn bản các vấn đề về tính liền mạch hoạt động, sự đồng bộ của thể chế và tình trạng "vừa thừa, vừa thiếu, vừa yếu" trong đội ngũ cán bộ, công chức ^{[3], [7]}.

4.1 Ở cấp Trung ương¹, cần tiếp tục lãnh đạo, chỉ đạo hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính các cấp theo đúng lộ trình và định hướng của Đảng, Nhà nước ^[1]. Ưu tiên chỉ đạo xây dựng và ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật cần thiết để điều chỉnh hoạt động của các mô hình tổ chức mới. Chỉ đạo xây dựng và ban hành bộ chỉ số cải cách hành chính tích hợp thời gian thực, công khai, trong đó bao gồm chỉ số đánh giá chất lượng, sự phù hợp của đội ngũ cán bộ sau tinh gọn. Kịp thời luật hóa ngay sau khi hình thành mô hình tổ chức “hai cấp chính quyền - ba cấp hành chính” tại các địa phương đáp ứng điều kiện cần thiết ^{[2], [4], [9], [10]}. Ban hành các chính sách tổng thể về cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức gắn liền với vị trí việc làm và khung năng lực chuẩn.

1.2 Ở cấp bộ, ngành², cần rà soát, làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quy trình làm việc theo hướng tinh gọn, hiệu quả, xây dựng “bản đồ chức năng điện tử” và “bản đồ quy trình làm việc số hóa”. Chuẩn hóa quy trình vận hành và tác nghiệp theo mô hình Quy trình vận hành chuẩn SOP (Standard Operating Procedure), áp dụng trên nền tảng mã nguồn mở. Xây dựng hệ thống vị trí việc làm chi tiết, đi kèm với khung năng lực chuẩn và quy trình đánh giá cán bộ minh bạch, khách quan. Xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá cải cách (KPI) riêng cho từng bộ, ngành. Tăng cường năng lực tham mưu tổng hợp và kiểm soát nội bộ.

4.3 Ở cấp địa phương³, cần tập trung triển khai hoàn thành Đề án tái cấu trúc tổ chức hành chính địa phương giai đoạn 2025-2026 theo đúng yêu cầu, chỉ đạo của Chính phủ, đặc biệt chú trọng xây dựng phương án nhân sự chi tiết, kế hoạch đào tạo lại và cơ chế chuyển đổi phù hợp. Nghiên cứu ứng dụng phần mềm bản đồ địa giới-hành chính-dân cư tích hợp thông tin nhân sự. Thiết lập hệ thống thu nhận phản ánh, đánh giá cải cách từ cộng đồng. Nâng cao năng lực thực thi tại cấp cơ sở bằng việc đầu tư đồng bộ cơ sở vật chất, hạ tầng công nghệ thông tin và xây dựng bộ quy trình chuẩn, cẩm nang nghiệp vụ.

4.4 Về cơ chế nguồn lực, giám sát và động lực cải cách tổng thể, cần bảo đảm nguồn lực tài chính và đầu tư đồng bộ hạ tầng công nghệ thông tin. Tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành, liên cấp. Xây dựng cơ chế ủy quyền và khuyến khích sự chủ động, sáng tạo trong thực thi. Áp dụng cơ chế thử nghiệm (Piloting) và học hỏi từ thực tiễn. Gắn kết quả cải cách với trách nhiệm người đứng đầu. Phát huy vai trò giám sát, phản biện của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị-xã hội và cộng đồng. Xây dựng cơ chế đánh giá tác động "hậu cải cách" và điều chỉnh linh hoạt.

V. Kết luận

Hai trụ cột cải cách hành chính - tinh gọn bộ máy và hoàn thiện thể chế - là những nền tảng chiến lược nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong bối cảnh mới.

Thời gian qua, công cuộc cải cách đã đạt được những kết quả bước đầu quan trọng. Tuy nhiên, vẫn đối mặt với nhiều hạn chế và thách thức lớn, bao gồm việc bảo đảm tính liền mạch và hiệu quả hoạt động của bộ máy mới.

Để cải cách thực sự đi vào thực chất và bền vững, cần đặt hai trụ cột này trong một kiến trúc cải cách tổng thể, nơi thể chế là nền tảng pháp lý; tổ chức bộ máy là công cụ thực thi; còn đội ngũ cán bộ là động lực triển khai. Các giải pháp cần tập trung vào việc đồng bộ hóa thể chế và tổ chức; gắn tinh gọn bộ máy với cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ dựa trên vị trí việc làm; bảo đảm mọi thay đổi diễn ra liền mạch và có kiểm soát.

Gắn cải cách với trách nhiệm giải trình, phân bổ nguồn lực hợp lý, thúc đẩy phản hồi xã hội và đầu tư mạnh mẽ cho đào tạo lại, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ là các yếu tố then chốt để giải quyết được các thách thức hiện hữu. Với cách tiếp cận hệ thống, bài bản và phù hợp thực tiễn, Việt Nam hoàn toàn có thể kiến tạo một nền hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ Nhân dân và hội nhập quốc tế; xây dựng một bộ máy thực sự tinh gọn, mạnh mẽ và đội ngũ cán bộ chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

Chú thích

¹ Cấp Trung ương: Gồm Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Là các cơ quan có thẩm quyền ban hành luật, nghị quyết, lệnh, quyết định, nghị định, là chủ thể định hình chính sách pháp luật cấp cao nhất của quốc gia.

² Cấp Bộ, ngành: Bao gồm các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, là người có thẩm quyền ban hành thông tư hoặc thông tư liên tịch, hướng dẫn chi tiết các luật, nghị định, nghị quyết theo lĩnh vực được phân công quản lý.

³ Cấp Địa phương: Gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có quyền ban hành nghị quyết, quyết định quy phạm pháp luật để quy định cụ thể các vấn đề được luật giao trong phạm vi địa phương, bảo đảm phù hợp với đặc điểm kinh tế-xã hội từng vùng.

Tài liệu tham khảo

1. Văn kiện của Trung ương Đảng:

^[1] Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ ¹ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

^[2] Kết luận số 121-KL/TW ngày 24/01/2025 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tổng kết Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII Một số vấn đề về tiếp tục đổi đổi, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

^[3] Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII.

^[4] Kết luận số 126-KL/TW ngày 03/5/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về về một số nội dung, nhiệm vụ tiếp tục sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị năm 2025.

^[5] Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.

2. Phát biểu của Lãnh đạo Đảng, Nhà nước:

^[6] GS, TS Tô Lâm, Tổng Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam: Đột phá thể chế, pháp luật để đất nước vươn mình. Tạp chí Cộng sản, ngày 4/5/2025.

^[7] Tổng Bí thư Tô Lâm: Phát biểu chỉ đạo tại Hội nghị toàn quốc quán triệt, triển khai thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, ngày 16/4/2025.

3. Văn bản Quy phạm pháp luật (Quốc hội):

^[8] Luật số 64/2024/QH15 ngày 28/6/2024, có hiệu lực từ ngày 1/1/2025 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

4. Văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ:

^[9] Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 7/4/2025 của Chính phủ ban hành Kế hoạch thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.

^[10] Quyết định số 759/QĐ-TTg ngày 14/4/2025 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.

5. Báo cáo, tài liệu khác:

^[11] Báo cáo công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tháng 1 năm 2025; một số nhiệm vụ cần tập trung chỉ đạo tháng 02 và thời gian tới của Văn phòng Chính phủ.

^[12] Báo cáo công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tháng 3 và quý I năm 2025; một số nhiệm vụ cần tập trung chỉ đạo tháng 4 và thời gian tới của Văn phòng Chính phủ.

^[13] Báo cáo tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết trong Quý I/2025, nhiệm vụ Quý II/2025 của Bộ Tư pháp.

^[14] Đỗ Bình. “Tổng Bí thư Tô Lâm chủ trì họp cho ý kiến về tiến độ sắp xếp tổ chức bộ máy”. Tạp chí Cộng sản. THÔNG TIN LÝ LUẬN. Ngày 4/5/2025.