Theo quy hoạch mạng lưới đường bộ, đến năm 2030, hệ thống đường bộ cao tốc gồm 46 tuyến, với tổng chiều dài khoảng 10.106 km. Trước nhu cầu đầu tư rất lớn trong những năm tới, Bộ Xây dựng đã xác định 29 dự án đường bộ cao tốc ưu tiên xúc tiến, kêu gọi đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) giai đoạn 2026-2030, với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 922.812 tỷ đồng.
Bài toán thu hút đầu tư
Giai đoạn 2026-2030, Việt Nam dự kiến xây dựng mới 2.829 km, đồng thời mở rộng, hoàn thiện 1.187 km đường bộ cao tốc hiện hữu. Theo Bộ Xây dựng, tổng nhu cầu vốn khoảng 1,269 triệu tỷ đồng, trong khi nguồn lực đã được cân đối, bố trí từ ngân sách nhà nước và cam kết của nhà đầu tư mới chỉ đạt khoảng 423 nghìn tỷ đồng. Khoảng trống nguồn lực còn lại đặt kỳ vọng lớn vào khu vực tư nhân.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai PPP thời gian qua cho thấy, khoảng cách từ chủ trương đầu tư đến hợp đồng. Theo bà Nguyễn Thị Thu Hà, Phó Chánh Văn phòng PPP, Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Tài chính), từ khi Luật PPP có hiệu lực, 30 dự án đã được quyết định chủ trương đầu tư nhưng mới 12 dự án ký kết hợp đồng, tương đương khoảng 40%. Trong khi đó, tại 24 dự án được triển khai theo phương thức BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao), mỗi đồng vốn nhà nước tham gia đã huy động gần ba đồng vốn ngoài ngân sách. Điều đó cho thấy, hiệu ứng “vốn mồi” của nguồn lực công khá rõ, nhưng quá trình chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư và thu xếp tài chính vẫn là những khâu cần tiếp tục tháo gỡ.
Từ góc nhìn của nhà đầu tư trực tiếp tham gia nhiều dự án giao thông PPP, Chủ tịch Hội đồng quản trị Tập đoàn Đèo Cả Hồ Minh Hoàng cho rằng, huy động nguồn lực tư nhân không thể hiểu đơn giản là có dự án rồi giao doanh nghiệp nghiên cứu, tự thu xếp vốn. Muốn PPP thành công, Nhà nước và doanh nghiệp phải cùng thiết kế được cấu trúc của dự án ngay từ đầu. Bên cạnh “biểu đồ doanh thu” cần đặt một “biểu đồ rủi ro”. Chậm giải phóng mặt bằng, biến động giá vật tư, nhiên liệu, thay đổi chính sách hay lưu lượng, doanh thu thực tế thấp hơn dự kiến đều có thể làm thay đổi hiệu quả đầu tư. Vì thế, rủi ro nào có thể kiểm soát, ai có khả năng kiểm soát và cơ chế xử lý ra sao phải được xác định ngay từ khi chuẩn bị dự án.
Mở đường cho những dòng vốn dài hạn
Theo ông Trần Văn Tần, Ủy viên Hội đồng quản trị VietinBank, khi quy mô các dự án giao thông ngày càng lớn, việc một ngân hàng đơn lẻ cung cấp phần lớn vốn vay sẽ tạo áp lực đáng kể về giới hạn cấp tín dụng, thanh khoản, vốn và mức độ tập trung rủi ro. Vì vậy, cần phát huy vai trò thu xếp vốn, tổ chức đồng tài trợ để phân tán rủi ro đối với các dự án PPP quy mô lớn.
Nhưng ngay cả khi nhiều ngân hàng cùng tham gia, tín dụng cũng khó có thể một mình đáp ứng nhu cầu vốn rất lớn và kéo dài của hạ tầng. Bài toán vì thế cần được mở rộng sang những nguồn vốn dài hạn khác. Theo ông Nguyễn Việt Long, Phó Tổng Giám đốc Công ty tư vấn quốc tế Ernst & Young, trong bối cảnh tín dụng ngân hàng tại Việt Nam đã ở mức cao, cần phát triển thêm các kênh vốn dài hạn cho hạ tầng. Theo số liệu EY tổng hợp, quy mô trái phiếu doanh nghiệp tại Việt Nam hiện mới tương đương khoảng 10-11% GDP, trong khi tại Hàn Quốc khoảng 80% và Malaysia khoảng 45%. Theo thống kê, phát hành trái phiếu có thể bổ sung khoảng 10-15% tổng dư nợ cho dự án, qua đó giảm áp lực lên hệ thống ngân hàng. Chúng ta không chỉ tập trung vào nguồn vốn tín dụng mà cần khơi thông nguồn vốn từ kênh trái phiếu, bởi dư địa của thị trường này còn rất lớn.
Đáng chú ý, ông Long cho rằng, trái phiếu không thay thế tín dụng ngân hàng mà có thể tham gia ở một giai đoạn khác của dự án. Khi công trình đang xây dựng, chưa tạo ra doanh thu và mức độ bất định còn cao, tín dụng vẫn giữ vai trò quan trọng. Khi dự án hoàn thành, đi vào khai thác và dòng tiền dần ổn định, trái phiếu có thể trở thành kênh bổ sung. Dư địa còn nằm ở sự tham gia của các quỹ đầu tư, doanh nghiệp bảo hiểm và các quỹ phát triển dài hạn.
Quy mô phát triển mạng lưới cao tốc trong những năm tới đòi hỏi một cách tiếp cận mới trong huy động và tổ chức nguồn lực. Khi lợi ích, trách nhiệm và rủi ro được xác lập rõ ràng, nguồn lực từ Nhà nước, doanh nghiệp, ngân hàng và thị trường vốn mới có thể cùng hội tụ cho những tuyến cao tốc. Việc mở thêm các kênh vốn chỉ có thể phát huy hiệu quả khi những điểm nghẽn thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước được xử lý đồng thời.
Ở góc độ quản lý nhà nước, Bộ trưởng Xây dựng Trần Hồng Minh cho rằng, để huy động hiệu quả nguồn lực ngoài ngân sách cần tiếp tục tháo gỡ vướng mắc về thủ tục, thực hiện hiệu quả cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu theo Luật PPP và đẩy mạnh phân cấp gắn với hậu kiểm. Các địa phương phải chủ động giải phóng mặt bằng, bảo đảm nguồn vật liệu; tổ chức tín dụng nghiên cứu các gói tín dụng trung và dài hạn phù hợp với đặc thù dự án PPP; nhà đầu tư cần nghiên cứu kỹ điều kiện từng dự án để đề xuất phương án đầu tư phù hợp, hiệu quả.
