Nội luật hóa các điều ước quốc tế về phòng, chống tội phạm ở Việt Nam

Thực hiện nhất quán chính sách đối ngoại là bạn, là đối tác và là thành viên có trách nhiệm của cộng đồng quốc tế, Việt Nam cam kết thực thi tận tâm và thiện chí các quy định của các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Việc thực thi đó được tổ chức bằng nhiều phương thức nhưng quan trọng nhất là nội luật hóa, chuyển các quy định của điều ước quốc tế thành quy định của pháp luật trong nước.

Trên phương diện lý luận, mặc dù pháp luật quốc tế chưa có một định nghĩa thống nhất về “nội luật hóa” cũng như cách thức “nội luật hóa” ĐƯQT (Điều 12 công ước Viên về Luật ĐƯQT 1969) nhưng các quốc gia thành viên của ĐƯQT có nghĩa vụ pháp lý thi hành trên tinh thần thiện chí (Điều 26). Quốc gia thành viên của ĐƯQT không thể viện dẫn những quy định của pháp luật trong nước của mình làm lý do cho việc không thi hành một điều ước (Điều 27).

Công ước Viên về Luật ĐƯQT năm 1969 không quy định cụ thể các cách thức, biện pháp mà quốc gia thành viên có thể áp dụng để đáp ứng yêu cầu cũng như thực thi quy định của các ĐƯQT mà quốc gia đó là thành viên.

Các quốc gia có quyền tự do lựa chọn cách thức hợp lý phù hợp nhất để thực hiện điều ước theo Hướng dẫn thực thi các nhóm ĐƯQT về chống khủng bố, Văn phòng Liên hợp quốc về ma túy và tội phạm UNODC 2006, miễn là thực hiện một cách tận tâm và thiện chí. Đây cũng là nội dung của nguyên tắc “Pacta sunt servanda”, một trong những nguyên tắc cơ bản của Luật quốc tế được ghi nhận trong Tuyên bố của Đại hội đồng Liên hợp quốc (LHQ) năm 1970 về những nguyên tắc cơ bản của Luật quốc tế điều chỉnh quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa các quốc gia phù hợp với Hiến chương LHQ.

Sau khi trở thành thành viên của một ĐƯQT, việc bảo đảm thực thi và áp dụng các ĐƯQT này có thể được tiến hành bằng cách sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật của quốc gia, hoặc bằng cách ban hành văn bản pháp luật riêng chứa đựng tất cả các yêu cầu, nội dung của các ĐƯQT.

Thí dụ, trong cuốn sổ tay hướng dẫn thực thi Công ước của LHQ về quyền của người khuyết tật, cũng hướng dẫn một trong những nghĩa vụ của quốc gia thành viên là phải xem xét cách tốt nhất để bảo đảm thực hiện các nghĩa vụ tại Công ước thể hiện trong pháp luật trong nước.

Phương thức được xem xét sử dụng tùy thuộc vào truyền thống pháp luật của quốc gia và các quy định cụ thể trong nội luật, có thể bao gồm áp dụng trực tiếp (thông qua một đạo luật trong nước để thực thi Công ước) hoặc đưa những điều khoản của điều ước vào một văn bản pháp luật trong nước cụ thể.

Như vậy, mặc dù chưa có một định nghĩa chính thức về “nội luật hóa” và cách thức “nội luật hóa” nhưng về cơ bản, đó là cách thức thực thi ĐƯQT hay nói cách khác là cách thức để chuyển hóa nội dung, yêu cầu trong các quy định của ĐƯQT vào hệ thống pháp luật quốc gia thông qua hai phương thức chính: áp dụng trực tiếp quy định của ĐƯQT hoặc chuyển hóa các quy phạm của ĐƯQT thành quy phạm của pháp luật quốc gia bằng cách ban hành, sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật.

Ở Việt Nam, việc nội luật hóa các ĐƯQT để thực thi các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên luôn được Đảng, Nhà nước ta quan tâm. Nhờ đó, nhiều văn bản chỉ đạo của Đảng và hệ thống pháp luật về ĐƯQT được ban hành tạo khung khổ chính trị, pháp lý để việc thực thi các ĐƯQT được thống nhất, hiệu quả.

Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 khẳng định: “Ký kết và gia nhập các công ước quốc tế về chống khủng bố quốc tế, chống tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia, chống rửa tiền, chống tham nhũng, các hiệp định tương trợ tư pháp. Chú trọng việc nội luật hóa những ĐƯQT mà Nhà nước ta là thành viên liên quan đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội”.

Chỉ thị số 22/CT-TTg ngày 23/5/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các cam kết, thoả thuận quốc tế yêu cầu các bộ, ngành: “Chú trọng nội luật hóa những ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên liên quan đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội”. Như vậy, các văn bản chỉ đạo nêu trên đều xác định rõ “nội luật hóa” là một trong những cách thức quan trọng để triển khai thực hiện các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên.

Điều 12 Hiến pháp năm 2013 của nước CHXHCN Việt Nam khẳng định sự cam kết của Việt Nam trong việc tham gia và thực hiện các ĐƯQT: “Nước CHXHCN Việt Nam (…) chủ động và tích cực hội nhập, hợp tác quốc tế trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi; tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và ĐƯQT mà CHXHCN Việt Nam là thành viên…”.

Khoản 1 Điều 6 Luật ĐƯQT năm 2016 quy định: “Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và ĐƯQT mà nước CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của ĐƯQT đó, trừ Hiến pháp”.

Tại Khoản 2 Điều 6 Luật ĐƯQT năm 2016 cũng quy định: Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của ĐƯQT, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của ĐƯQT đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần ĐƯQT đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của ĐƯQT đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện ĐƯQT đó.

Khoản 5 Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), một trong những nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “không làm cản trở việc thực hiện ĐƯQT mà CHXHCN Việt Nam là thành viên”. Bên cạnh đó, ngay từ khâu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định cũng quy định căn cứ đề nghị xây dựng phải dựa trên cam kết trong ĐƯQT có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên (Khoản 2 Điều 32, Khoản 1 Điều 33, Khoản 2 Điều 84).

Đối với quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cơ quan chủ trì soạn thảo có nhiệm vụ nghiên cứu ĐƯQT có liên quan mà CHXHCN Việt Nam là thành viên hay đối với dự thảo thông tư, trong quá trình thẩm định, một trong các nội dung mà cơ quan chủ trì phải tập trung thẩm định là tính tương thích với ĐƯQT mà CHXHCN Việt Nam là thành viên (Điều 39).

Bên cạnh đó, Khoản 5 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổỉ, bổ sung năm 2020) cũng quy định: Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện ĐƯQT mà CHXHCN Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và ĐƯQT mà CHXHCN Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của ĐƯQT đó, trừ Hiến pháp.

Qua phân tích trên, ta thấy rằng quan điểm của Việt Nam trong việc nội luật hóa ĐƯQT là vừa áp dụng trực tiếp ĐƯQT, vừa áp dụng gián tiếp thông qua việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện.

Như vậy, thông qua quá trình nội luật hóa, những quy định của các ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên sẽ được thực thi kể cả trong trường hợp pháp luật Việt Nam chưa có quy định đầy đủ. Trường hợp pháp luật trong nước (từ luật trở xuống) có quy định khác hoặc trái với ĐƯQT, thì các văn bản quy phạm pháp luật thường ghi nhận việc ưu tiên áp dụng ĐƯQT.

-------------------

(1) Phó Cục trưởng Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an.

(2) Cán bộ Phòng Pháp luật quốc tế và ĐƯQT, dẫn độ, chuyển giao người đang chấp hành án phạt tù, Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an.