Tháo gỡ vướng mắc trong công tác quản lý rừng của Ủy ban nhân dân cấp xã, hướng tới quản trị rừng ổn định, tạo giá trị kinh tế lâu dài

Trong công tác quản lý rừng hiện nay, diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý vẫn chiếm tỷ lệ lớn. Đây không chỉ là vấn đề về con số, mà còn đặt ra yêu cầu phải sớm tháo gỡ những vướng mắc về giao đất, giao rừng, nâng cao chất lượng rừng và xác lập rõ trách nhiệm quản lý lâu dài ở cơ sở.

Diện tích lớn nhưng quyền chưa hoàn chỉnh

Trong những thập niên gần đây, quản trị rừng tại Việt Nam có nhiều chuyển biến quan trọng, gắn với quá trình chuyển đổi thể chế quản lý tài nguyên từ cơ chế tập trung sang phân cấp và xã hội hóa. Luật Lâm nghiệp năm 2017 đã xác lập nguyên tắc quản lý rừng theo hướng đa chủ thể, đa mục tiêu, thúc đẩy sự tham gia của các thành phần kinh tế trong quản lý, bảo vệ và phát triển rừng.

Cùng với đó, chính sách giao đất, giao rừng và xác lập quyền sử dụng đất lâm nghiệp được coi là một trụ cột quan trọng. Các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, khi hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng được trao quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài, động lực đầu tư cho rừng được cải thiện, áp lực khai thác tài nguyên giảm và hiệu quả quản lý được nâng lên. Những quy định này cũng đã được cụ thể hóa trong Luật Lâm nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP về giao rừng, cho thuê rừng và trách nhiệm của các chủ rừng.

Bên cạnh quyền tài sản, các công cụ kinh tế như chi trả dịch vụ môi trường rừng cũng góp phần tạo động lực bảo vệ rừng, huy động nguồn lực xã hội và tăng thu nhập cho người dân. Gần đây, lĩnh vực thị trường các-bon rừng tiếp tục được đặt ra trong bối cảnh Việt Nam thực hiện các cam kết giảm phát thải khí nhà kính. Tuy nhiên, để các cơ chế tài chính này vận hành hiệu quả, điều kiện nền tảng vẫn là rừng phải có chủ thể quản lý rõ ràng, quyền và trách nhiệm được xác lập đầy đủ.

Thực tế cho thấy, dù hệ thống pháp luật đã đề cập khá đầy đủ đến các chủ rừng đã được xác lập quyền sử dụng đất, vẫn tồn tại một khoảng trống lớn liên quan đến diện tích rừng và đất lâm nghiệp chưa được giao, đặc biệt là diện tích do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý. Đây là nhóm diện tích có quy mô lớn, song lâu nay chưa được phân tích một cách hệ thống tương xứng với vai trò của nó trong quản trị tài nguyên rừng.

Theo số liệu tổng hợp từ Quyết định số 1106/QĐ-BNNMT ngày 31/3/2026 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường về công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2025, nhóm hộ gia đình, cá nhân hiện quản lý khoảng 7,79 triệu ha rừng, chiếm 52,04% tổng diện tích rừng cả nước. Đây là nhóm chủ rừng lớn nhất, phản ánh xu hướng xã hội hóa lâm nghiệp. Tiếp theo là hệ thống ban quản lý rừng đặc dụng, phòng hộ với 3,48 triệu ha, chiếm 23,24%, giữ vai trò quan trọng trong bảo vệ rừng tự nhiên và duy trì chức năng sinh thái.

Đáng chú ý, diện tích do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý đạt khoảng 3,07 triệu ha, chiếm 20,51%, trở thành nhóm có quy mô lớn thứ ba trong toàn bộ hệ thống chủ quản lý rừng. Quy mô này vượt xa khu vực tổ chức kinh tế, doanh nghiệp, công ty lâm nghiệp với 450.000 ha, chiếm 3,01%, và các nhóm khác như cộng đồng, đơn vị vũ trang, tổ chức khác với 180.000ha, chiếm 1,20%.

Tuy nhiên, khác với các nhóm chủ rừng còn lại, Ủy ban nhân dân cấp xã không phải là chủ thể sử dụng đất theo nghĩa đầy đủ về quyền tài sản. Trên thực tế, cấp xã chủ yếu thực hiện chức năng quản lý hành chính đối với diện tích chưa giao, chưa cho thuê hoặc còn vướng mắc pháp lý. Điều này tạo ra sự bất đối xứng rõ rệt giữa quy mô quản lý và mức độ hoàn thiện quyền thể chế.

Tỷ trọng hơn 20% diện tích rừng do cấp xã quản lý cho thấy hệ thống quản trị rừng hiện vẫn tồn tại một “vùng chuyển tiếp” có quy mô lớn. Đây không chỉ là hệ quả của quá trình lịch sử như sắp xếp lâm trường quốc doanh, giao đất, giao rừng chưa đồng bộ, mà còn phản ánh những hạn chế mang tính cấu trúc trong đo đạc, lập hồ sơ địa chính và giải quyết tranh chấp đất đai.

Từ góc độ kinh tế, việc một tỷ lệ lớn diện tích rừng nằm ngoài cơ chế quyền tài sản hoàn chỉnh có thể làm suy giảm động lực đầu tư, hạn chế khả năng huy động nguồn lực xã hội và làm gia tăng chi phí giám sát của nhà nước. Trong bối cảnh phát triển chi trả dịch vụ môi trường rừng và thị trường các-bon, tình trạng này có thể trở thành điểm nghẽn thể chế, cản trở việc lượng hóa giá trị kinh tế của tài nguyên rừng.

Chất lượng rừng thấp, phân hóa mạnh theo không gian

Không chỉ tồn tại khoảng trống về quyền tài sản, diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý còn gắn với vấn đề chất lượng rừng. Số liệu tổng hợp từ báo cáo công bố hiện trạng rừng năm 2025 của 34 tỉnh cho thấy cơ cấu chất lượng rừng hiện nghiêng mạnh về phía rừng nghèo và rừng suy thoái. Rừng nghèo chiếm tỷ trọng phổ biến từ 60-85%, giá trị trung bình ước tính khoảng 70-75%. Rừng nghèo kiệt hoặc phục hồi dao động trong khoảng 5-20%, trong khi rừng giàu chỉ chiếm 0-3%, nhiều tỉnh gần như không ghi nhận.

Cơ cấu này cho thấy sự lệch pha rõ rệt giữa diện tích rừng và chất lượng rừng. Tăng trưởng về diện tích không đồng nghĩa với cải thiện chất lượng sinh thái. Nếu chỉ nhìn riêng chất lượng rừng, đây là vấn đề suy giảm tài nguyên. Nhưng khi đặt trong tương quan với việc 20,51% diện tích rừng đang do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý, một vấn đề sâu hơn được bộc lộ: phần diện tích chưa hoàn tất về mặt thể chế lại có xu hướng trùng với phần tài nguyên có chất lượng thấp.

Sự chồng lấn giữa khoảng trống thể chế và suy thoái tài nguyên tạo thành một cấu trúc bất lợi kép. Trong quá trình giao đất, giao rừng, các khu vực có điều kiện thuận lợi, chất lượng rừng cao và tiềm năng sinh lợi tốt thường được ưu tiên phân bổ cho hộ gia đình, doanh nghiệp hoặc ban quản lý rừng. Ngược lại, những khu vực chất lượng thấp, khó phục hồi hoặc còn tranh chấp pháp lý thường bị “treo lại” trong khu vực quản lý hành chính.

Hệ quả là Ủy ban nhân dân cấp xã trở thành chủ thể quản lý “phần còn lại” của hệ thống, nhưng đó lại là phần có chi phí quản lý cao nhất và hiệu quả sinh thái thấp nhất. Nghịch lý đặt ra là khu vực cần đầu tư phục hồi lớn nhất lại là khu vực có động lực đầu tư thấp nhất. Cấp xã không phải là chủ thể hưởng lợi trực tiếp từ giá trị kinh tế của rừng, trong khi nguồn lực tài chính và kỹ thuật còn hạn chế, khiến nhiều diện tích rừng nghèo có xu hướng kéo dài trong trạng thái suy thoái.

Một vấn đề khác là hệ thống dữ liệu chất lượng rừng giữa các địa phương còn chưa đồng nhất. Một số tỉnh không phân loại đầy đủ các nhóm chất lượng, nhất là nhóm rừng nghèo kiệt, hoặc chỉ báo cáo theo hướng định tính. Điều này ảnh hưởng đến độ tin cậy của thông tin, đồng thời làm giảm khả năng hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng trong bối cảnh quản trị rừng ngày càng đòi hỏi các chỉ số định lượng chính xác, minh bạch.

Sự phân hóa không gian của diện tích rừng do UBND cấp xã quản lý cũng rất rõ. Tại một số tỉnh miền núi và trung du, tỷ lệ diện tích do cấp xã quản lý ở mức cao, như Lai Châu khoảng 54,3%, Tuyên Quang khoảng 44%, Cao Bằng khoảng 28%, Phú Thọ khoảng 29,5%. Đây là những khu vực có địa hình phức tạp, điều kiện tiếp cận khó khăn, lịch sử quản lý đất lâm nghiệp còn nhiều tồn tại, đồng thời có tỷ lệ cao đồng bào dân tộc thiểu số và các hình thức sử dụng đất truyền thống chưa được thể chế hóa đầy đủ.

Ngược lại, các khu vực có điều kiện kinh tế-xã hội phát triển hơn hoặc địa hình thuận lợi hơn ghi nhận tỷ lệ thấp hơn, như Tây Ninh khoảng 7,8%, Nghệ An khoảng 14,2%, Đắk Lắk khoảng 16,8%, Sơn La khoảng 15,8%. Trường hợp Tây Ninh hay Ninh Bình cho thấy ở những nơi áp lực sử dụng đất cao, thị trường đất đai phát triển và năng lực quản lý hành chính tốt hơn, quá trình phân bổ quyền sử dụng đất lâm nghiệp có thể được thực hiện tương đối hoàn chỉnh.

Đáng chú ý, sự khác biệt không chỉ tồn tại giữa các vùng mà còn xuất hiện trong cùng một vùng sinh thái. Tại Tây Nguyên, tỷ lệ diện tích do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý ở Gia Lai khoảng 26,5%, cao hơn đáng kể so với Đắk Lắk khoảng 16,8%. Trong nhóm trung du, miền núi phía bắc, Tuyên Quang khoảng 44%, trong khi Sơn La khoảng 15,8%. Điều này cho thấy yếu tố tự nhiên không phải nguyên nhân duy nhất; tiến độ giao đất, giao rừng, kết quả sắp xếp lâm trường quốc doanh và năng lực thực thi chính sách ở cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng.

Khi đặt ba nhóm kết quả về quy mô, chất lượng và phân bố không gian trong cùng một khung phân tích, có thể thấy diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý không chỉ là một hiện tượng đơn lẻ về phân bổ chủ thể quản lý. Đây là kết quả của một cấu trúc tương tác giữa thể chế, tài nguyên và không gian.

Ở chiều thứ nhất, quyền tài sản chưa hoàn chỉnh làm suy giảm động lực đầu tư và bảo vệ rừng. Khi các quyền sử dụng, hưởng lợi và loại trừ chưa được xác lập đầy đủ, cấp xã chủ yếu quản lý theo chức năng hành chính, không có động lực kinh tế trực tiếp từ tài nguyên rừng. Điều này khiến đầu tư cho bảo vệ, phục hồi và nâng cao chất lượng rừng bị hạn chế.

Ở chiều ngược lại, chất lượng rừng thấp, chi phí phục hồi cao và rủi ro quản lý lớn lại làm giảm mức độ hấp dẫn của việc giao đất, giao rừng cho các chủ thể khác. Hộ gia đình, doanh nghiệp hoặc cộng đồng ít có động lực nhận giao những diện tích rừng nghèo, khó phục hồi nếu không có cơ chế hỗ trợ đủ mạnh. Vì vậy, chính đặc điểm suy thoái của tài nguyên lại trở thành rào cản đối với quá trình hoàn thiện quyền tài sản.

Cơ chế hai chiều này tạo nên một vòng xoáy thể chế-sinh thái, trong đó khoảng trống thể chế và suy thoái tài nguyên cùng tồn tại, củng cố lẫn nhau theo thời gian. Tại các khu vực miền núi và trung du, nơi chi phí xác lập quyền tài sản cao, năng lực quản trị hạn chế và điều kiện phục hồi rừng khó khăn, vòng xoáy này càng khó phá vỡ.

Từ thực tế đó, vấn đề đặt ra không chỉ là tiếp tục giao đất, giao rừng, mà phải gắn quá trình này với nâng cao chất lượng tài nguyên và cải thiện năng lực quản trị địa phương. Nếu chỉ tập trung vào phân bổ diện tích mà thiếu cơ chế phục hồi rừng, tình trạng suy thoái có thể tiếp tục tái diễn. Ngược lại, nếu chỉ đầu tư phục hồi rừng mà chưa xác lập rõ chủ thể quản lý và quyền hưởng lợi, động lực dài hạn cũng khó được bảo đảm.

Có thể thấy, diện tích rừng do Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý phản ánh một trạng thái chuyển tiếp trong quản trị lâm nghiệp Việt Nam, nơi ba yếu tố: quyền tài sản chưa hoàn chỉnh, chất lượng tài nguyên thấp và bối cảnh không gian bất lợi cùng tương tác, tạo thành một cấu trúc khó thay đổi trong ngắn hạn. Nhận diện đúng bản chất của “điểm nghẽn kép” này là điều kiện quan trọng để xây dựng các chính sách lâm nghiệp hiệu quả hơn, hướng tới quản trị rừng ổn định, bền vững và có khả năng tạo giá trị kinh tế-sinh thái lâu dài.