Chú trọng phát triển đô thị vừa và nhỏ

Bài 1: Áp lực đè nặng lên các đô thị lớn

Quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ trên cả nước. Thủ đô Hà Nội, TP Hồ Chí Minh đang là hai đầu tàu gánh vác cơ hội và cả sức ép lớn trong quá trình phát triển này. Kẹt xe khắp nơi mọi lối trong giờ cao điểm, ngập lụt nghiêm trọng sau mưa, ô nhiễm khói bụi,  tiếng ồn, thiếu nhà ở, tiêu chuẩn sống hạn chế cho một bộ phận người dân… không còn là chuyện xa lạ ở hai đô thị này, cũng như ở các đô thị lớn khác. Trong bức tranh phát triển đơn sắc này, các mảng màu đa sắc tươi sáng từ các đô thị vừa và nhỏ dường vẫn chưa thật sự hiện diện rõ ràng.

“Phình” to ở hai đầu

Hiện nay, Thủ đô Hà Nội và TP Hồ Chí Minh là hai đô thị đóng góp khoảng 40% cho GDP cả nước. Đây không chỉ là hai trung tâm hành chính, văn hóa, kinh tế lớn của cả nước, mà còn là cửa ngõ giao thương kết nối với các nước trên thế giới. Chính vì lẽ đó, hai đô thị này đã, đang và luôn duy trì sức hút mạnh mẽ đối với các nguồn lực của cả nước, gồm nguồn lực đầu tư và lao động. Tuy nhiên, cùng với cơ hội này, hai đô thị cũng đang đứng trước nhiều thách thức từ hệ lụy phát triển đô thị đầu tàu chưa thể giải quyết trong một sớm một chiều.

Giờ tan tầm, đường Nguyễn Hữu Thọ (nằm trên địa bàn quận 7 và huyện Nhà Bè) luôn chật kín người và xe. Xe nối xe kéo dài cả ki-lô-mét. Kẹt xe từ lâu đã trở thành chuyện thường của những người dân sống ở khu nam TP Hồ Chí Minh. Nói như anh Sơn (làm nghề giao hàng), hôm nào đi làm thấy đường thông thoáng mới là chuyện lạ. Các tuyến đường trong thành phố thường xuyên rơi vào cảnh kẹt cứng không chỉ trong các khung giờ cao điểm. Đường vành đai trở thành đường nội đô, đường nội đô lại biến thành đường xuyên tâm, lưu thông đô thị tắc nghẽn, đường sá “nghẹt thở” khắp mọi lối. Theo thống kê của Công an TP Hồ Chí Minh, dân số thành phố hiện nay khoảng gần 13 triệu người, bao gồm khoảng ba triệu người nhập cư. Bình quân cứ 5 năm, dân số thành phố lại tăng thêm khoảng một triệu người, trung bình mỗi năm tăng thêm dân số tương đương một đô thị loại II hay một quận (một thị xã cũng chỉ cần có từ 100.000 người trở lên). Trong khi đó, hạ tầng giao thông của thành phố chỉ mới đáp ứng 30% so với quy hoạch, vận tải lớn như Metro chưa được vận hành, lưu thông trên đường bộ chủ yếu là các phương tiện cá nhân, đường thủy mới đang thí điểm… Thành phố hiện chỉ có khoảng 4.155 km chiều dài tuyến đường, trong đó, khoảng 40% tuyến đường chính đô thị có bề rộng hơn 7 m. Hơn 50% các tuyến đường không có vỉa hè, nhiều nút giao cắt đồng mức cũng ảnh hưởng đến hạ tầng giao thông. 

Tương tự tại Thủ đô Hà Nội, áp lực giao thông giờ cao điểm cũng luôn là nỗi ám ảnh của nhiều cư dân đô thị. Không khó để cảm nhận điều này khi tham gia lưu thông tại khu vực các quận Thanh Xuân, Cầu Giấy... Hầu hết những tuyến đường cửa ngõ đều ùn tắc, các đường vành đai luôn trong tình trạng căng thẳng vào giờ cao điểm. Theo thống kê sơ bộ tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019, quy mô và tốc độ của lượng người di dân vào Hà Nội qua các năm ngày càng tăng. Tính đến ngày 1-4-2019, Hà Nội có khoảng 8 triệu  người, trong đó, có gần 1,5 triệu người tạm trú. Tỷ lệ tăng dân số bình quân năm trong 10 năm qua (2009 - 2019) của Hà Nội là 2,22%/năm, cao hơn mức tăng của cả nước (1,14%/năm). Dự báo của Viện Dân số và Các vấn đề xã hội, đến năm 2050, dân số Hà Nội có thể tăng lên khoảng 14 triệu người, trung bình mỗi năm dân số Thủ đô dự kiến tăng thêm khoảng 200 nghìn người, tương đương một huyện lớn. Nếu không tính số lượng người dân được xem là dân “trôi nổi” di cư từ các vùng lân cận đến làm ăn theo mùa vụ và người vãng lai, mật độ dân số trung bình hiện nay của Hà Nội là 2.398 người/km2, cao gấp 8,2 lần so với mật độ dân số cả nước, khu vực trung tâm có mật độ cao hơn, nhất là quận Đống Đa là 37.347  người/km2, cao gấp  khoảng 130 lần mật độ chung của cả nước (năm 2019, mật độ dân số của Việt Nam là 290 người/km2). 

Với tốc độ tăng trưởng mạnh mẽ và mật độ dân số luôn duy trì ở mức cao như vậy, hai đầu tàu tăng trưởng này đang phải chịu áp lực rất lớn trên mọi phương diện: thiếu nhà ở, quá tải hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, ô nhiễm môi trường, ngập lụt cục bộ, ùn tắc giao thông, theo đó sẽ ảnh hưởng rất lớn đối với sức cạnh tranh đô thị trên nhiều lĩnh vực như đầu tư, du lịch, y tế, giáo dục… so với các đô thị trong khu vực ASEAN và quốc tế… Về lâu dài, sự phát triển tập trung quá nhiều vào hai cực này sẽ trở thành mối đe dọa đối với cấu trúc đô thị bền vững khi các chỉ số phát triển dân số, nhu cầu đầu tư, xây dựng, phát triển kinh tế vượt quá ngưỡng giới hạn có thể cung cấp, quản lý kiểm soát và vận hành, làm suy giảm chất lượng cuộc sống đô thị, ảnh hưởng đến tính bền vững của môi trường, tài nguyên, gia tăng mối quan hệ xã hội căng thẳng. Đồng thời, thực trạng này có thể gián tiếp kéo theo sự ngừng trệ phát triển tại các đô thị vừa và nhỏ bởi thiếu nguồn lực đầu tư và bị chảy máu “nguồn lực lao động” do các luồng nhập cư liên tục bị hút vào các đô thị lớn.

Nhiều khó khăn, bất cập trong phát triển đô thị vừa và nhỏ

Theo TS Đào Thị Như (Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng), sự phát triển mạnh mẽ và tập trung cao độ các nguồn lực người và của vào các đô thị lớn như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh cũng là nguyên nhân  khiến các đô thị vừa và nhỏ tại Việt Nam đang phát triển với ít cơ hội hơn trong việc thu hút đầu tư và củng cố các động lực phát triển đô thị thực chất. Thực tế cho thấy, các đô thị vừa và nhỏ thời gian qua phát triển khá bị động và chủ yếu tập trung vào thỏa mãn các nhu cầu phát triển tạm thời, ngắn hạn (phát triển nóng). Dưới sức ép cần thu hút đầu tư, huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân, nhiều chính quyền đô thị vừa và nhỏ dễ dàng chấp nhận phương án phát triển đô thị trên cơ sở khai thác đất đai ở khu vực giáp ranh, ven đô, chuyển đổi mục đích sử dụng đất trên cơ sở tận dụng lợi thế giá trị đất đai còn rẻ để hiện thực các dự án nhà ở đô thị hoặc các dự án phát triển sản xuất, công nghiệp, du lịch. Điều này đã tạo nên xu thế phát triển đô thị dàn trải, theo chiều rộng hơn là tập trung cho chiều sâu - đầu tư vào phát triển đồng bộ chất lượng hạ tầng đô thị và phát triển kinh tế đô thị. Đô thị hóa đất đai nhanh hơn so với đô thị hóa dân số là thực trạng phát triển đang diễn ra. Báo cáo Việt Nam 2035 của Ngân hàng Thế giới cho thấy, tại nhiều đô thị vừa và nhỏ, quá trình đô thị hóa đất đai chưa thật sự hiệu quả trong việc thúc đẩy phát triển đô thị, năng suất sử dụng đất đô thị hóa còn thấp, chưa tạo ra nhiều cơ hội phát triển đô thị toàn diện. Nói cách khác, tích tụ về mặt đất đai nhanh hơn sự tích tụ về hạ tầng, lực lượng lao động và các tiện ích đi kèm phát triển đô thị. Báo cáo này còn cho rằng, tình trạng này thậm chí song hành với suy giảm tăng trưởng GDP do giảm tốc độ tăng năng suất lao động. Ngoài ra, thực trạng phát triển này cũng được đánh giá là còn gắn với hiện tượng giữ đất, đầu cơ đất, tăng trưởng nhờ vào thâm dụng tài nguyên đất đai khi thực tế là tỷ lệ lấp đầy các khu công nghiệp còn thấp và tình trạng đô thị “ma” vẫn diễn ra.

Tại các địa phương, hệ thống đô thị phát triển không đồng đều, chủ yếu tập trung vào đô thị trung tâm của tỉnh. Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ninh Nguyễn Tường Văn nhận định, Quảng Ninh có hệ thống đô thị khá phát triển, tuy nhiên tốc độ phát triển và quy mô có sự khác biệt. Các đô thị phát triển nhanh, quy mô lớn chủ yếu phát triển theo tuyến, dọc các tuyến giao thông huyết mạch (quốc lộ, tỉnh lộ), phân bố tập trung tại khu vực ven biển, bám trục quốc lộ 18, gắn với các khu vực phát triển khu du lịch, dịch vụ, công nghiệp, cửa khẩu... Các đô thị phát triển chậm, quy mô nhỏ chủ yếu tại các huyện miền núi, hải đảo do hạn chế về điều kiện tự nhiên, địa hình, giao thông... Mặc dù, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế, xã hội đô thị ngày càng được hoàn thiện, phát triển đồng bộ, nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân..., nhưng hệ thống đô thị phát triển cũng đã nảy sinh các bất cập, nhất là các đô thị vừa và nhỏ đã bộc lộ những hạn chế, khó khăn về lao động, việc làm, hạ tầng, kinh tế đô thị... Do đó, tỉnh đang tập trung xây dựng một phương án tổng thể định hướng phát triển Quảng Ninh theo mô hình chuỗi đô thị, là động lực phát triển kinh tế của miền bắc với hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, hạ tầng kỹ thuật đô thị đồng bộ, hiện đại, phát huy vai trò là hạt nhân, đầu mối giao thông quan trọng của cả nước.

Thực tế, nhiều đô thị vừa và nhỏ do có lợi thế nhất định về vị trí đã thu hút được sự chú ý và nguồn lực đầu tư từ khối tư nhân đang trở thành điểm nóng phát triển. Mặc dù đã chú trọng và có định hướng phát triển, nhưng các đô thị này cũng gặp phải những khó khăn trong việc giải quyết bài toán giữa đáp ứng ngay nhu cầu của thị trường và phát triển dài hạn cho đô thị. Đơn cử như câu chuyện của tỉnh Đồng Nai hiện đang là địa phương phát triển công nghiệp hàng đầu cả nước, với 31 khu công nghiệp (KCN) đã đi vào hoạt động. Với lợi thế và sức hút từ các KCN này, tỉnh đang thu hút đông đảo lực lượng lao động ngoài tỉnh đến sinh sống và làm việc trên địa bàn. Tốc độ gia tăng dân số cơ học nhanh chóng đang gây áp lực lên hệ thống hạ tầng của các đô thị trên địa bàn. Tại TP Biên Hòa - thành phố đang có nhiều cơ hội với sự xuất hiện của sân bay Long Thành, có khoảng 1,2 triệu người sinh sống làm việc và mỗi năm dân số của thành phố tăng hơn 30 nghìn người và dự báo còn tiếp tục tăng thời gian tới trong khi chất lượng đô thị của thành phố chưa thật sự tương xứng để đáp ứng lực lượng lao động và dân cư này. Theo Phó Chủ tịch UBND thành phố Biên Hòa Huỳnh Tấn Lộc, nguyên nhân dân số Biên Hòa tăng nhanh do kinh tế luôn phát triển ở tốc độ cao, tập trung nhiều KCN quy mô rất lớn. Dân số tăng nhanh cũng khiến nhu cầu về trường học, nhà ở tại TP Biên Hòa trở nên quá tải. Mặc dù hằng năm, tỉnh Đồng Nai cũng như thành phố đã ưu tiên nguồn vốn để xây dựng mới nhiều trường học, tuy nhiên, vẫn chưa đáp ứng hết nhu cầu. Nhiều khu vực đông dân cư vẫn phải mượn thêm phòng của các trường nghề bố trí cho các em học sinh tiểu học, trung học cơ sở, thậm chí giữa đô thị Biên Hòa vẫn xảy ra tình trạng học ba ca ở một số nơi. 

Có thể nói, quá trình đô thị hóa và  phát triển đô thị thời gian qua đã ghi dấu  nhiều kết quả tích cực, nhưng rõ ràng cũng còn nhiều bất cập mà tiêu biểu nhất là sự bất cập trong chia sẻ vai trò, chức năng giữa các đô thị nắm giữ quy mô, vị trí, cơ hội, tiềm năng khác nhau trong hệ thống đô thị quốc gia. Các đô thị lớn đang gánh vác nhiều trọng trách phát triển trong khi một hệ thống các đô thị vừa và nhỏ chưa thật sự tham gia vào quá trình thúc đẩy sự phát triển kinh tế và cải thiện chất lượng cuộc sống cho người dân. Thực trạng này có nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, nhiều địa phương chưa có tư duy toàn diện về sự quan trọng và tác động của quá trình đô thị hóa, nhất là nhận thức về vai trò của đô thị là động lực phát triển kinh tế địa phương, dẫn đến các định hướng nhiệm vụ và giải pháp để hiện thực hóa chỉ tiêu đô thị đã được đặt ra tại Nghị quyết của tỉnh còn hạn chế. Thứ hai, còn thiếu vắng chính sách thống nhất về quản lý và phát triển chung hệ thống đô thị quốc gia trong đó có Luật Quản lý phát triển đô thị, Chiến lược phát triển đô thị theo giai đoạn nhằm định hướng và thống nhất quản lý phát triển hệ thống đô thị, cân đối và điều phối vai trò, chức năng giữa các đô thị trong hệ thống để bảo đảm chia sẻ, phối hợp cùng tăng trưởng và bứt phá thành công. Thứ ba, hiện nay mặc dù các công cụ nhằm định hướng, kiểm soát và quản lý quá trình hình thành, đầu tư xây dựng phát triển đô thị đã được ban hành tương đối đầy đủ và có nhiều đổi mới để sát hơn với thực tế, nhưng vẫn cần tiếp tục hoàn thiện để phù hợp và bắt kịp với thực tiễn. Quy hoạch đô thị của nhiều tỉnh còn chưa theo kịp tốc độ và thực tế phát triển đô thị, dễ trở thành lỗi thời dẫn đến vai trò định hướng và kiểm soát đầu tư, phát triển đô thị kém hiệu quả. Nhiều đô thị chưa phủ hết được quy hoạch phân khu gây khó khăn cho quá trình đầu tư, điều chỉnh quy hoạch cũng thường diễn ra. Bên cạnh đó, quy hoạch tỉnh đang trong quá trình rà soát thực hiện, các chương trình phát triển, khu vực phát triển đô thị ở nhiều địa phương vẫn còn đang trong quá trình lập, phê duyệt, gây khó khăn cho quá trình lập kế hoạch, huy động và thu hút nguồn lực và sự tham gia của các chủ đầu tư trong phát triển đô thị. Do đó, cơ hội cho các đô thị vừa và nhỏ dần mất đi, trong khi tiếp tục tạo nên những áp lực nặng nề cho các đô thị lớn. Đó sẽ là một vòng luẩn quẩn không hồi kết của việc phát triển hệ thống đô thị thiếu tầm nhìn hợp tác. Rõ ràng, cơ hội cho các đô thị vừa và nhỏ cũng chính là cơ hội cho phát triển và tăng trưởng mạnh mẽ các đầu tàu đô thị của cả nước.

(Còn nữa)