Bài 1: Chế độ bầu cử, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội giai đoạn 1946-1960

Giai đoạn 1946-1960 đánh dấu bước hình thành và phát triển đầu tiên của Quốc hội Việt Nam trong bối cảnh đất nước tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ kháng chiến và kiến quốc. Trong giai đoạn này, chế độ bầu cử, cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội từng bước được xác lập, hoàn thiện, tạo nền tảng cho việc thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.

Pháp luật về bầu cử đại biểu Quốc hội

Ngày 8/9/1945, sắc lệnh đầu tiên về Tổng tuyển cử - Sắc lệnh số 14-SL được ban hành. Tiếp theo đó là Sắc lệnh số 39-SL ngày 26/9/1945 về thành lập Ủy ban dự thảo thể lệ cuộc Tổng tuyển cử; Sắc lệnh số 51-SL ngày 17/10/1945 quy định thể lệ cuộc Tổng tuyển cử phải thực hiện theo lối phổ thông đầu phiếu, bầu cử trực tiếp và bỏ phiếu kín; Sắc lệnh số 71-SL ngày 2/12/1945 bổ khuyết Điều 11 Chương V của Sắc lệnh số 51-SL nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người ứng cử và Sắc lệnh số 76-SL ngày 18/12/1945 về việc ấn định lại ngày Tổng tuyển cử và hạn nộp đơn ứng cử.

Cuộc Tổng tuyển cử đầu tiên của nước ta là cuộc Tổng tuyển cử thể hiện đầy đủ yếu tố của chế độ bầu cử dân chủ với quy định bảo đảm nguyên tắc phổ thông: “Tất cả công dân Việt Nam, cả trai và gái, từ 18 tuổi trở lên, đều có quyền tuyển cử và ứng cử, trừ những người đã bị tước mất công quyền và những người trí óc không bình thường” [1] . Điều này cho thấy tất cả công dân Việt Nam, không có sự phân biệt về giới tính, chủng tộc, màu da, nguồn gốc, tài sản,... chỉ cần điều kiện là “công dân Việt Nam” và có “đủ 18 tuổi trở lên” đều có quyền tham gia cuộc bầu cử, trừ trường hợp người trí óc không bình thường và người đã bị tước quyền công dân[2].

Ngày 7/12/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 73-SL quy định điều kiện, thủ tục cho người nước ngoài được nhập quốc tịch Việt Nam để họ trở thành công dân Việt Nam và được hưởng quyền bầu cử. Bên cạnh đó, trong bối cảnh chữ quốc ngữ chưa được phổ cập, nhiều người dân chỉ biết chữ Hán, nhiều người dân còn chưa biết viết, Sắc lệnh 51-SL quy định phiếu bầu có thể được sử dụng chữ quốc ngữ và chữ Hán hoặc có người giúp đỡ bỏ phiếu[3] .

Ngoài ra, để bảo đảm kết quả của cuộc cử đại diện cho đa số cử tri trong cả nước, Điều 56 Sắc lệnh 51-SL quy định phải có một phần tư (1/4) số cử tri (người có quyền bầu cử) toàn tỉnh hay thành phố có đi bầu thì cuộc bầu cử mới có giá trị. Trường hợp không đủ số cử tri đi bầu cuộc bầu cử thứ hai sẽ phải tổ chức. Đây là những quy định nhằm bảo đảm và tạo điều kiện tối đa để tất cả các tầng lớp nhân dân có thể tham gia bầu cử[4].

Nguyên tắc bình đẳng là nguyên tắc cơ bản thứ hai phản ánh giá trị của cuộc bầu cử và được thể hiện giá trị của công dân như nhau. Nguyên tắc này đã được thể hiện tại các quy định sau: (i) đối với cử tri, pháp luật giai đoạn này đã quy định “tất cả trai gái đủ 18 tuổi trở lên, đảm bảo không bị mất công quyền và trí óc bình thường đều được tham gia bầu cử”; (ii) đối với ứng cử viên, nguyên tắc bình đẳng được cụ thể hóa trong nhiều quy định: Đầu tiên là quy định về điều kiện ứng cử: “tất cả những công dân Việt Nam 18 tuổi trở lên không phân biệt nam nữ đều có quyền ứng cử”[5] , trừ một số trường hợp đặc biệt được quy định cụ thể. Bên cạnh đó, người ứng cử được tự do ứng cử nơi mình chọn[6].

Tiếp theo, phải kể đến quy định bình đẳng về vận động tuyển cử, theo đó ứng cử viên được tự do vận động bằng những cuộc vận động không phương hại đến nền độc lập và trị an, trái với nền Dân chủ cộng hòa, phương thức vận động [7], tạo thuận lợi cho việc vận động[8], Ủy ban nhân dân địa phương sẽ kiểm soát cuộc hội họp và có quyền giải tán nếu thấy cuộc hội họp có tính cách phương hại đến nền độc lập và trị an. Những yết thị, biểu ngữ, truyền đơn phải đưa Ủy ban nhân dân địa phương kiểm duyệt và dán ở những nhà công cộng (đình chùa,...), cấm dán chồng lên và cấm xé (hay bóc) những yết thị, biểu ngữ, truyền đơn của người khác[9]. Đây là quy định bảo đảm tính công bằng giữa các ứng cử viên trong vận động bầu cử.

Quy định về bình đẳng trong bầu cử còn thể hiện sự hiện diện cơ cấu các thành phần dân tộc trong Quốc hội. Điều này được thể hiện rõ trong Sắc lệnh số 51-SL và Sắc lệnh số 72-SL ngày 2/12/1945. Bên cạnh đó, còn thể hiện rõ nét trong các quy định về quyền khiếu nại danh sách bầu cử[10], khiếu nại về kết quả bầu cử[11].

Quy định về bầu cử trong giai đoạn này cũng đã bảo đảm nguyên tắc trực tiếp và bỏ phiếu kín. Cụ thể: Sắc lệnh 51-SL đã quy định khi bầu cử mỗi cử tri phải trực tiếp đi bầu, không được ủy quyền, cũng không được bầu bằng cách gửi thư và cử tri sẽ bầu bằng phiếu kín[12].

Về đại biểu Quốc hội

Tổng số đại biểu Quốc hội khóa I là 403 đại biểu[14] , trong đó 333 đại biểu được dân bầu, 70 đại biểu không qua bầu cử (có 20 đại biểu thuộc Việt Nam Cách mạng Đồng minh hội và 50 đại biểu thuộc Việt Nam Quốc dân Đảng). Số đại biểu không qua bầu cử này thể hiện chủ trương của nhà nước ta về hoà hợp dân tộc, tập trung lực lượng kháng chiến chống thực dân Pháp.

Cơ cấu, thành phần đại biểu trong Quốc hội khóa I như sau: Trí thức: 61%; Công kỹ nghệ gia: 0,6%; Buôn bán: 0,5%; Thợ thuyền: 0,6%; Nông dân: 22%; 43% là người không đảng phái; 36% là thuộc Mặt trận Việt Minh.

Về độ tuổi: Đại biểu từ 18 đến 25 tuổi: 0,7%; Đại biểu từ 26 đến 40 tuổi: 70%; Đại biểu từ 41 đến 50 tuổi: 18%; Đại biểu từ 51 đến 70 tuổi: 0,5%.

Các đại biểu Quốc hội tùy theo cương vị của mình tiếp tục hoạt động ở địa phương hoặc các cơ quan nhà nước Trung ương. Trong tiến trình kháng chiến, trừ một số đã rời bỏ hàng ngũ, trong đó đông đảo nhất là các đại biểu của Việt Quốc và Việt Cách (phái Nguyễn Hải Thần), còn phần đông đại biểu Quốc hội, trên cương vị cụ thể của mình đã gánh vác trọng trách trong mọi nhiệm vụ của kháng chiến, thực sự là những đại biểu ưu tú của nhân dân, do dân lựa chọn, vì quyền lợi của cả dân tộc mà phấn đấu. Một số đại biểu đã hy sinh oanh liệt để đấu tranh giành lại độc lập cho đất nước.

Về Ban Thường vụ và Ban Thường trực Quốc hội

Theo quy định của Hiến pháp năm 1946, Ban Thường vụ Nghị viện nhân dân (Quốc hội) gồm có một Nghị trưởng, 2 Phó Nghị trưởng, 12 Ủy viên chính thức, 3 Ủy viên dự khuyết. Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh nên Ban Thường vụ Nghị viện nhân dân chưa được thành lập trên thực tế. Thay vào đó, Ban Thường trực Quốc hội được thành lập vào ngày 2/3/1946 vẫn duy trì và thực thi những nhiệm vụ và quyền hạn được Hiến pháp quy định.

Quốc hội nhất trí quy định quyền hạn của Ban Thường trực như sau: Góp ý kiến với Chính phủ; phê bình Chính phủ và khi Chính phủ đi ngược lại quyền lợi quốc dân thì có quyền hiệu triệu quốc dân; triệu tập Quốc hội trong những trường hợp sau: khi Chính phủ yêu cầu; khi quá nửa số đại biểu yêu cầu; khi quá nửa ủy viên thường trực xét thấy cần phải triệu tập; khi tuyên chiến hay đình chiến, bắt buộc phải được hỏi ý kiến; khi ký hiệp ước với nước ngoài phải triệu tập Quốc hội để chuẩn y.

Tại Kỳ họp thứ 1, Quốc hội đã bầu Ban thường trực Quốc hội khóa I gồm có Trưởng ban; 2 Phó Trưởng ban; 12 ủy viên chính thức và 3 Ủy viên dự khuyết. Về sau, Ban thường trực được bổ sung thêm 4 đại biểu Nam Bộ làm ủy viên chính thức và ủy viên dự khuyết.

Giai đoạn từ năm 1954 đến năm 1960, tổ chức và hoạt động của Ban Thường vụ Quốc hội có sự đổi mới và phát triển. Theo Hiến pháp năm 1959, Nghị viện Nhân dân đổi tên thành Quốc hội, Ban Thường vụ Nghị viện nhân dân được đổi tên thành Ủy ban Thường vụ Quốc hội và là cơ quan thường trực của Quốc hội, có nhiệm vụ quyền hạn được quy định rộng hơn so với Ban Thường vụ Nghị viện nhân dân năm 1946. Ủy ban Thường vụ Quốc hội gồm có: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng Thư ký và các Ủy viên.

Về Thư ký Ban Thường trực Quốc hội

Quốc hội khóa I bầu ra Thư ký Ban Thường trực Quốc hội gồm 2 người để tham mưu, giúp cho công tác và hoạt động của Ban Thường trực Quốc hội.

Phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Giai đoạn này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được gọi là Ban Thường trực. Ban Thường trực là cơ quan thường xuyên của Nghị viện nhân dân. Tuy nhiên, do bối cảnh kháng chiến nên giai đoạn này chưa quy định về số lần họp của Ban Thường trực.

Giai đoạn từ 1946-1954, để tiến hành kháng chiến chống thực dân Pháp, các Ủy viên Ban Thường trực được phân đi các địa phương để động viên nhân dân kháng chiến [19], do đó, việc triệu tập toàn thể Ban Thường trực Quốc hội gặp rất nhiều khó khăn. Tháng 12/1946, Ban Thường trực đã họp và ra quyết định giao cho Trưởng Ban Thường trực cùng Chính phủ bàn bạc, tham gia ý kiến về các chủ trương, chính sách lớn và giám sát, phê bình Chính phủ về mọi công việc kháng chiến ; các phiên họp của Ban Thường trực chỉ được tổ chức khi có vấn đề hệ trọng cần cho ý kiến, như: biểu quyết những dự án sắc lệnh của Chính phủ trước khi trình Nghị viện trong phiên họp gần nhất để phê chuẩn; xem xét quyết định triệu tập Kỳ họp Quốc hội; bàn bạc, phối hợp chặt chẽ cùng Chính phủ để bàn bạc, tham gia ý kiến về các chủ trương, chính sách lớn trong sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc, bao gồm cả quyết định tuyên chiến hay đình chiến[20] .

Từ sau năm 1954, hoạt động tổ chức các phiên họp của Ban Thường trực được tăng cường hơn. Trên cơ sở các báo cáo của Chính phủ, Ban Thường trực sẽ họp để cho ý kiến đối với những vấn đề quốc kế dân sinh quan trọng của đất nước.

Tại Kỳ họp thứ 6, hoạt động giám sát việc thi hành pháp luật và tổ chức của Ban Thường trực Quốc hội được tăng cường hơn. Việc cho ý kiến về các sắc luật của Chính phủ trở thành một công việc thường xuyên của Ban Thường trực Quốc hội. Hầu hết các quyết định quan trọng, các chính sách trong giai đoạn 1946-1960 đều có sự phê chuẩn của Quốc hội, hoặc ý kiến tham vấn của Ban Thường trực Quốc hội cho Chính phủ trước khi thi hành.

Hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội

Chế định Đoàn đại biểu Quốc hội thời kỳ này chưa được quy định. Hoạt động của đại biểu Quốc hội khóa I cũng mang đậm nét đặc trưng của Quốc hội kháng chiến, các đại biểu Quốc hội tùy theo cương vị của mình tiếp tục hoạt động ở địa phương hoặc các cơ quan nhà nước Trung ương. Việc đại biểu tham gia các Kỳ họp Quốc hội trong bối cảnh chiến tranh cũng hết sức khó khăn [21]. Tuy nhiên, không vì thế mà vai trò đại biểu bị ảnh hưởng.

Qua 12 Kỳ họp, đại biểu Quốc hội đã xem xét quyết định nhiều nhiệm vụ quan trọng theo chương trình Kỳ họp của Quốc hội trên các lĩnh vực lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, như: tham gia xây dựng, thảo luận và bỏ phiếu xem xét, thông qua bản Hiến pháp năm 1946 và Hiến năm pháp 1959, 16 đạo luật và 50 Nghị quyết.

Qua 12 Kỳ họp, đại biểu Quốc hội đã xem xét quyết định nhiều nhiệm vụ quan trọng theo chương trình Kỳ họp của Quốc hội trên các lĩnh vực lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, như: tham gia xây dựng, thảo luận và bỏ phiếu xem xét, thông qua bản Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959, 16 đạo luật và 50 Nghị quyết; các hoạt động chất vấn Ban Thường trực và Chính phủ về nhiều vấn đề thuộc các lĩnh vực chính trị, ngoại giao, quân sự, kinh tế, tài chính, nội vụ… cũng được các đại biểu chú trọng, bảo đảm tính dân chủ, công bằng trong hoạt động của Quốc hội. Việc lắng nghe, tôn trọng và phản ánh ý kiến, nguyện vọng của nhân dân được các đại biểu Quốc hội thực hiện tốt, góp phần bảo đảm tính đại diện cho nhân dân của Quốc hội Việt Nam.

Có thể thấy, ngay từ giai đoạn khởi đầu, trong bối cảnh kháng chiến - kiến quốc khó khăn, gian khổ, các đại biểu Quốc hội đã thực hiện tốt vị trí, vai trò, tính đại diện cho nhân dân trong việc thực hiện các quyền lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Qua đó, bảo đảm quyền và lợi ích của nhân dân, cùng toàn Đảng, toàn dân tiến hành kháng chiến thắng lợi.

Về phương pháp hoạt động

Thời kỳ này, Quốc hội luôn tuân thủ chế độ làm việc tập thể, quyết định theo đa số, chế độ họp công khai, hoạt động dân chủ, công khai, minh bạch, phản ánh đầy đủ các ý kiến, kiến nghị của cử tri và Nhân dân, cơ chế tham luận, thảo luận, tranh luận vẫn được Quốc hội áp dụng triệt để trong các hình thức hoạt động nhưng do bối cảnh chiến tranh, việc tham gia các Kỳ họp của Quốc hội, phiên họp của Ban Thường trực Nghị viện nhân dân còn chưa đông đủ; hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội không thể thực hiện một cách thường xuyên, liên tục nên việc ghi nhận đầy đủ các kiến nghị, nguyện vọng của cử tri và nhân dân cũng như cơ chế tham luận, thảo luận tại các Kỳ họp còn phần nào bị hạn chế.

Ngày xuất bản: 1/2026
Tổ chức thực hiện: TRƯỜNG SƠN
Nội dung: HẢO THI - VĂN TOẢN
Trình bày: LÝ LÊ
Ảnh: Báo Nhân Dân, TTXVN, Cổng thông tin điện tử Quốc hội